กฎหมายชาติพันธุ์ กับการคุ้มครองวิถีชีวิตและสิทธิมนุษยชน เรื่องโดย วิวัฒน์ ตามี่

ในช่วงที่ผ่านมามีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้มีการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองวิถีชีวิต และสิทธิกลุ่มชาติพันธุ์ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2560 มาตรา 70 เพื่อเสนอให้รัฐสภาพิจารณาจำนวนสามฉบับ ฉบับแรกชื่อ ร่างพระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย พ.ศ. … ยกร่างโดย สภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย

เพิ่งล่ารายชื่อครบ 12,000 รายชื่อนำเสนอประธานสภาผู้แทนราษฎรแล้วเมื่อวันที่ 8 เมษายน 2564 ฉบับที่สองชื่อร่าง พระราชบัญญัติส่งเสริมและคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. … ยกร่างโดยคณะอนุกรรมาธิการฯ 1 สภาผู้แทนราษฎรนั้น ได้ผ่านความเห็นของชั้นกรรมาธิการ และเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ฉบับที่สามชื่อ ร่าง พระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ยกร่างโดย ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ในนามรัฐบาลกำลังเตรียมเวทีรับฟังความเห็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และจากกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองที่เป็นกลุ่มเป้าหมายหลัก

ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ได้จัดประชุมเตรียมเวทีรับฟังความเห็นร่างกฎหมายฉบับรัฐบาลครั้งแรกระหว่างวันที่ 13-14 มีนาคม 2564 ณ โรงแรมมิราเคิล หลักสี่ กรุงเทพฯ โดยมีผู้แทนชนเผ่า และกลุ่มชาติพันธุ์จาก สี่ภาคประมาณ 100 คน มีผู้แทน NGOs ที่เกี่ยวข้อง และผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนหนึ่งเข้าร่วมเวทีครั้งนี้ ได้ตั้งคำถามต่อสถานะเวทีครั้งนี้ว่า เป็นเวทีรับฟังความเห็น หรือว่าแค่เวทีเตรียมการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น

เพราะเห็นว่าคณะยกร่างกฎหมายแสดงบทบาททั้งนำเสนอและโต้ตอบ (Defense) กฎหมายที่ตนมีส่วนยกร่างซึ่งเป็นผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of interest) ชนเผ่าพื้นเมืองมีส่วนร่วมยกร่างกฎหมายมากน้อยแค่ไหน

วิเคราะห์สาระสำคัญของร่างกฎหมาย (เน้นวิเคราะห์เฉพาะร่างกฎหมายรัฐ)

กองเลขาสภาชนเผ่า และผู้แทนเครือข่ายชนเผ่าพื้นเมืองร่วมกันจัดประชุมวิเคราะห์ร่างกฎหมายของรัฐบาลทางการ และไม่เป็นทางการหลายครั้งตลอดเดือนมีนาคม 2564 ที่ผ่านมา พบว่าเนื้อหาสาระกฎหมายฉบับของรัฐยังมีปัญหาที่เป็น ข้อจำกัดเรื่องปกป้องคุ้มครองสิทธิ โดยเฉพาะกับกลุ่มคนไร้สัญชาติที่กำลังรอพิสูจน์สถานะ หากไม่ปรับปรุงในบางมาตราก่อนเสนอ และผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาแล้ว อาจส่งผลกระทบต่อชนเผ่าพื้นเมืองได้

เช่น ชื่อกฎหมาย คำนิยาม ไม่มีบทว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองโดยตรง ไม่มีบทลงโทษกรณีหน่วยงานรัฐและเจ้าหน้าที่รัฐเกิดการละเมิดสิทธิ สัดส่วนผู้แทนชนเผ่าพื้นเมืองในกรรมการระดับชาติและระดับจังหวัดที่น้อยกว่าผู้แทนรัฐเกือบสองเท่า เป็นต้น

1. เจตนารมณ์ของกฎหมาย ของรัฐกับคณะกรรมธิการ สส. มีเจตนารมณ์ที่คล้ายกันคือ ให้เป็นกฎหมาย “ส่งเสริม”

2. ชื่อกฎหมาย ในร่างกฎหมายของรัฐและของกรรมาธิการ สส. ใช้ชื่อคล้ายกันคือ พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ แต่ไม่มีคำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” ตามที่เครือข่ายชนเผ่าพื้นเมืองใช้เรียกตนเอง ขณะที่คำว่า “ชาติพันธุ์” เป็นคำประดิษฐ์ใหม่ของนักวิชาการสายมานุษยวิทยาใช้เฉพาะในประเทศไทย หมายถึงทุกเชื้อชาติที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยรวมถึงกลุ่มคนเชื้อชาติไทยส่วนใหญ่ด้วย ที่สำคัญคำว่า “ชาติพันธุ์” ไม่อยู่ในสารระบบขององค์การสหประชาชาติ (UN) และไม่เป็นที่ยอมรับในทางสากล

3. ตัวบทกฎหมายที่มีปัญหาและบางมาตราอาจจะต้องเพิ่มเติม จากการศึกษาวิเคราะห์พบว่า เนื้อหาสาระในร่างกฎหมายของรัฐบางมาตรามีปัญหาและอาจส่งผลกระทบต่อสู้ทธิและการคุ้มครองสิทธิของชนเผ่าและกลุ่มชาติพันธุ์ และเนื้อหาสาระที่จำเป็นต้องระบุไว้แต่กลับไม่มี เช่น ข้อบทที่ว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิและบทลงโทษกรณีหน่วยงานรัฐและเจ้าหน้าที่รัฐละเมิดสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง กล่าวคือ

3.1 คำนิยาม มีหลายคำที่เสนอแบบกว้างๆ ไม่ครอบคลุม ชนเผ่าพื้นเมืองและบางคำนิยามเหมือนกับดักมากกว่า

– (1) คำว่า “กลุ่มชาติพันธุ์” แม้ในคำนิยามระบุว่าหมายรวมถึงชนเผ่าพื้นเมืองด้วยแต่ว่าฝ่ายรัฐและหน่วยงานรัฐไม่เห็นด้วยกับคำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” และเสนอว่าไม่ควรปรากฏในร่างกฎหมายฉบับนี้ ด้วยเหตุผล คำว่าชนเผ่าพื้นเมืองมีความหมายเิงลบต่อประเทศไทย เพราะหมายถึงเป็นกลุ่มชนที่อยู่มาก่อนคนเชื้อชาติไทยแล้วกลายเป็นจุดอ่อน ส่งผลต่อร่างกฎหมายฉบับนี้จะไม่ผ่านการพิจารณาจากรัฐสภา

ผู้แทนชนเผ่าพื้นเมืองและนักวิชาการที่เกี่ยวข้อง ยืนยันว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” ไม่ได้มีความหมายเชิงลบตามที่หน่วยงานรัฐเข้าใจ แต่คำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” ใช้มานานแล้วและเป็นการยอมรับกันอยู่แล้ว เพราะเป็นคำนิยามที่องค์การสหประชาชาติ (UN) ยอมรับ ทั่วโลกยอมรับ ยังมีปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองรับรองตั้งแต่ 13 กันยายน 2550 มีวันชนเผ่าพื้นเมืองโลก ในวันที่ 9 สิงหาคม ของทุกปี

มีกลไกเวทีถาวรชนเผ่าพื้นเมือง (permanent forum on indigenous issues) แต่คำว่า “ชาติพันธุ์” ไม่ได้อยู่ในสารระบบของ UN สากลแทบไม่รู้จัก ตามหลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ.2560 มาตรา 70 ที่มุ่งจะคุ้มครองของชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ให้มีสิทธิเสมอภาคกันอย่างไม่เลือกปฏิบัติ เป็นพื้นฐานหลักสิทธิมนุษยชน ส่วนร่างกฎหมายสภาชนเผ่าพื้นเมืองเน้นกลไกสภาชนเผ่าพื้นเมืองบริหารจัดการกันเองเป็นหลัก

– (2) ใช้คำว่า “สมัชชา” แทน คำว่า “สภา” ตามที่สภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทยเคยเสนอให้ใช้คำว่า “สภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย” แต่คณะยกร่างกฎหมายและกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย มีเหตุผลว่า “สภา” สะท้อนถึงการใช้อำนาจ/ตั้งตนอิสระ ซึ่งเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ ฟังไม่ขึ้น

เหมือนกับว่าหน่วยงานรัฐไม่มีความจริงใจในการคิดจะมีกฎหมายุค้มครองสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองชนเผ่าเห็นว่า คำว่า “สภา” ไม่ได้มีความหมายเิงลบแต่อย่างใดเพราะหมายถึงองค์กรหรือสถานที่ประชุม หน่วยงานรัฐและองค์กรวิชาชีพใช้กันนี้เป็นปกติทั่วไปจัดตั้งตามลักษณะกลุ่มหรือวิชาชีพรวมตัวกันก่อตั้งเช่น สภาการแพทย์  สภาทนาย สภาวัฒนธรรม ฯลฯ ส่วน คำว่า “สมัชชา” ก็มีความหมายคล้ายกัน หมายถึงที่ประชุมเพียงแต่ไม่ได้มีสถานะองค์กร ดังนั้นหากไม่ใช้คำว่าสภาในกฎหมายรัฐฉบับนี้ ความเป็นสภาชนเผ่าพื้นเมืองก็จะไม่ถูกรับรองตามกฎหมาย หรือาจหายไปจากกฎหมายฉบับนี้

ในอีกแง่มุมหนึ่ง คำว่า “สมัชชา” กลับมีความหมายในเชิงลบในสายตาของฝ่ายความมั่นคงมากกว่า เพราะชนเผ่าพื้นเมืองเคยใช้คำว่า “สมัชชา” มาก่อนตอนจัดตั้งเครือข่าย “สมัชชาชนเผ่าแห่งประเทศไทย” ในปี 2542-2550 และหน่วยงานด้านความมั่นคงคัดค้านและเสนอให้ยกเลิกใช้คำว่า “สมัชชา” จนในที่สุดต้องหันมาใช้คำว่า “สภาชนเผ่าพื้นเมือง” มาโดยตลอดนับแต่ปี 2550 ก็ไม่มีหนวยงานรัฐออกมาคัดค้าน อีกประเด็นคำถามคือทำไมคณะทำงานยกร่างกฎหมายฝ่ายรัฐ ถึงพยายามที่จะใช้คำว่า “สมัชชา” ทั้งที่รู้ว่า หากใช้คำนี้ก็กลายเป็นกับดักล้มร่างกฎหมายฉบับนี้มากกว่าใช้คำว่า “สภา”

3.2 “สมาชิกภาพ” ไม่ครอบคลุมกลุ่มคนไร้สัญชาติที่กำลัง พิสูจน์สัญชาติและสถานะบุคคล ในร่างกฎหมายรัฐไม่ได้ระบุว่า ชนเผ่าและชาติพันธุ์ไร้สัญชาติที่กำลังรอพิสูจน์สถานะบุคคลเป็นกลุ่มเป้าหมายได้รับการคุ้มครองสิทธิหรือไม่อย่างไร ไม่มีสิทธิเป็นสมาชิกในสภา/สมัชชา ทั้งที่บุคคลเหล่านี้ถือเปืนคนไทยกลุ่มหนึ่งที่เกิด และอาศัยอยู่บนผืนแผ่นดินไทยและกำลังรอพิสูจน์สถานะ หรือสัญชาติไทย

ที่สำคัญเป็นกลุ่มเปราะบางที่ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนมากที่สุด จึงควรได้รับการคุ้มครองสิทธิเป็นอันดับต้นด้วยซ้ำดังนั้นการปฏิเสธกับบุคคลกลุ่มนี้เท่ากับว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้กำลังกีดกันทางเชื้อชาติ เลือกปฏิบัติต่อกลุ่มคนไร้สัญชาติ ซึ่งขัดต่ออนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (CERD) ตามที่รัฐบาลไทยได้ให้สัตยาบันไว้

3.3 คณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ คณะกรรมการฯ มีสองระดับ คือระดับชาติ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และระดับจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการมาจากผู้แทนรัฐ ผู้ทรงคุณวุฒิ และกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และพบว่าสัดส่วนผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์ในกรรมการแต่ละระดับ มีเพียง 7 คน องค์กรพัฒนาเอกชน 2 คน และมีผู้แทนรัฐทั้งหมด 16 คน (รวมตำแหน่งเลขานุกรรมการ)

เห็นว่า สัดส่วนรัฐมากกว่าสองเท่าหากเกิดการโหวตกันไม่ว่าในประเด็นสำคัญใดฝ่ายรัฐจะเกิดได้เปรียบเกิดขึ้นเสมอ จึงเสนอให้มีสัดส่วนกรรมการระหว่างรัฐกับชนเผ่าพื้นเมืองควรมีจำนวนที่เท่ากัน

3.4 บทว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน และบทลงโทษในร่างกฎหมายรัฐ ไม่ได้มีบทว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิโดยตรง เพียงแค่เขียนไว้เล็กน้อยในมาตรา 5 ระบุไว้ 6 ข้อย่อย ลักษณะข้อความและเนื้อหาเกี่ยวกับสิทธิขั้นฐานทั่วไปเท่านั้น ทั้งที่ในเป้าหมายของการจัดทำ (ร่าง) กฎหมายข้อ 2 ระบุชัดว่า กฎหมายฉบับนี้สอดคล้องกับข้อตกลงระหว่างประเทศที่รัฐบาลไทยรับรอง โดยเฉพาะอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (CERD) ก็ตาม แต่ไม่มีหมวดว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิและบทลงโทษในกรณีที่รัฐและเจ้าหน้าที่รัฐละเมิดสิทธิ

ประเด็นนี้ผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชนที่มีส่วนริเริ่มผลักดันกฎหมายเห็นว่า หากกฎหมายฉบับนี้ไม่ให้สิทธิและคุ้มครองสิทธิเป็นกรณีพิเศษแก่กลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองก็อาจไม่มีประโยชน์ที่จะมีกฎหมายฉบับนี้ แต่จะกลายเป็นเครื่องมือควบคุมกลุ่มชาติพันธุ์เหมือนแผนแม่บทการพัฒนาบนพื้นที่สูงในอดีตก็เป็นได้

สรุปและข้อเสนอของเครือข่ายชนเผ่าพื้นเมือง

ในขณะที่กำลังนำเสนอบทความฉบับนี้ กระบวนการรับฟังความเห็นจากผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองกลุ่มต่าง ๆ ยังไม่เสร็จสิ้น จึงยังไม่อาจสรุปชัดเจนได้ว่า ร่างกฎหมายของรัฐกับร่างกฎหมายฉบับของกรรมาธิการสส. จะออกมาเหมือนฉบับร่างหรือไม่อย่างไร เพราะยังเหลืออีกหลายขั้นตอนกว่ากฎหมายจะไปสู่รัฐสภาเพื่อพิจารณา

อย่างไรก็ดี จากการประชุมทั้งทางการและไม่ทางการหลายครั้งของเครือข่ายชนเผ่าพื้นเมืองเอง มีข้อเสนอแนะต่อร่างกฎหมายของรัฐเพื่อให้คณะยกร่างกฎหมายและกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย นำไปพิจารณาปรับปรุงเพื่อให้มีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ดังนี้  

ข้อเสนอเชิงหลักการ

เครือข่ายชนเผ่าพื้นเมืองมีความเห็นว่า การร่างกฎหมายฉบับใดที่เกี่ยวข้องกับชนเผ่าพื้นเมืองรัฐควรดำเนินการภายใต้แนวคิด ร่างกฎหมายเพื่อประชาชน (Law of the peoples) อย่างแท้จริง กล่าวคือ

1. เกิดจากปัญหา-ความต้องการที่ต้องได้รับการส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิต มรดกภูมิปัญญา วัฒนธรรม ภาษา ความเชื่อ และระบบจริยธรรมที่ปรารถนาให้คนรุ่นหลังได้สืบทอด และพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

2. คณะผู้ยกร่างกฎหมาย “ต้อง” มีสัดส่วนจากกลุ่มชนเผ่าพื้นเมือง/ชาติพันธุ์ในทุกระดับและมีสัดส่วนเท่ากันกับตัวแทนหน่วยงานรัฐ

3. มีการจัดทำประชาพิจารณ์  ตรวจสอบ-แก้ไข-ปรับปรุง ที่ทั้งชนเผ่าพื้นเมือง/กลุ่มชาติพันธุ์และหน่วยงานรัฐต้องรับผลของกฎหมายเข้าร่วมอย่างกว้างขวาง ด้วยกระบวนการที่โปร่งใส เข้าใจได้ในบริบทของความเป็นชนเผ่าพื้นเมือง

ข้อเสนอต่อเนื้อหากฎหมาย

1. ชื่อกฎหมาย : เสนอว่าควรใช้ชื่อพระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง

2. คำนิยาม : (1) กลุ่มชาติพันธุ์ ในที่นี้หมายรวมถึง ชนเผ่าพื้นเมืองทั้งที่มีสัญชาติ/มีถิ่นที่อยู่ถาวรในประเทศไทยและกลุ่มคนไร้สัญชาติที่กำลังพิสูจน์สถานะบุคคล (2) ใช้คำว่า “สภากลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย” แทน คำว่า “สมัชชาชาติพันธุ์แห่งประเทศไทย”

3. สัดส่วนกรรมการคุ้มครองสิทธิและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองระหว่างผู้แทนรัฐกับชนเผ่าพื้นเมืองในจำนวนที่เท่ากัน

4. เพิ่มเติมบทว่าการคุ้มครองสิทธิกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองโดยตรง และเพิ่มบทลงโทษกรณีนโยบายรัฐ หน่วยงานรัฐ เจ้าหน้าที่รัฐและองค์กรเอกชนเกิดการละเมิดสิทธิ

อ่านฉบับวารสารได้ที่