บันทึกถอดบทเรียนการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ จากมินดาเนาสู่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้

บันทึกถอดบทเรียนการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ จากมินดาเนาสู่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ โครงการวิจัย เกี่ยวกับการแก้ไขตัวระบบกฎหมายความมั่นคงจากงานศึกษาของ มหาวิทยาลัยศรีนครินทร์วิโรฒ หนึ่งในผู้วิจัย: อาจารย์กัลยา แซ่อึ้ง

การบังคับใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่ที่มีความขัดแย้งในการรักษาความมั่นคง ไม่ได้เกิดขึ้นแต่เพียงในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ของประเทศไทยเท่านั้น ประเทศร่วมภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างฟิลิปปินส์ ก็ใช้กฎหมายพิเศษในเขตมินดาเนาที่มีปัญหาความขัดแย้งระหว่างกลุ่มประชาชนที่มีความแตกต่างทางศาสนาด้วย

อย่างไรก็ตาม รายงานวิจัยเรื่อง “กฎหมายความมั่นคง และการบังคับใช้ในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนใต้และ 4 อำเภอในจังหวัดสงขลา” ที่นำกรณีของมินดาเนามาเปรียบเทียบกันกับกรณีของประเทศไทย ได้ข้อสรุปออกมาว่าการบังคับใช้กฎหมายพิเศษในมินดาเนา ส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนในพื้นที่น้อยกว่าในกรณีประเทศไทย นำไปสู่การเอื้อให้เกิดการปรองดองและการจัดตั้งรูปแบบการปกครองพิเศษได้มากกว่า

ทั้งนี้ เป็นผลจากลักษณะหลักการการบังคับใช้ในกฎหมายพิเศษของฟิลิปปินส์ ที่แตกต่างจากของประเทศไทยในหลายแง่มุมด้วยกัน โดยข้อแตกต่างของการบังคับใช้กฏหมายของฟิลิปปินส์ในพื้นที่มินดาเนา กับการบังคับใช้กฏหมายในประเทศไทยมีทั้งหมด 4 ประการ 

ความแตกต่างในการบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่พิเศษ

ประการแรก รัฐธรรมนูญฟิลิปปินส์ให้ความสำคัญสูงสุดแก่หลักนิติรัฐ/นิติธรรมในการกำกับ และตีกรอบระบบกฎหมายในประเทศ ซึ่งในที่นี้หมายรวมถึงกฎหมายพิเศษที่ออกมาบังคับใช้ในเขตมินดาเนาด้วย หลักนิติรัฐ/นิติธรรมที่ว่านี้ คือการกำหนดให้อำนาจรัฐอยู่บนหลักความชอบธรรมทางกฎหมาย และมีการตรวจสอบถ่วงดุลกันระหว่างสามฝ่าย เช่น การกำหนดให้กฎอัยการศึกไม่มีผลระงับรัฐธรรมนูญ เพื่อไม่ให้กฎหมายเหล่านี้มีผลเหนือหลักนิติรัฐ/นิติธรรมและสิทธิเสรีภาพพื้นฐานของประชาชน

มีการให้อำนาจสภาฯ ลงมติอนุมัติการประกาศกฎอัยการศึก แทนที่จะเป็นอำนาจฝ่ายทหารหรือฝ่ายบริหารเพื่อรักษาไว้ซึ่งความเป็นประชาธิปไตย การให้สิทธิประชาชนร้องต่อศาลเพื่อพิจารณาถึงความชอบธรรมของการประกาศกฎอัยการศึกหนึ่ง ๆ รวมถึงการกำหนดให้การควบคุมตัวในช่วงกฎอัยการศึกต้องกระทำโดยมีหมายศาล และหากเจ้าหน้าที่รัฐไม่สามารถตั้งข้อกล่าวหาได้ภายในสามวันก็จะต้องปล่อยตัว

ตรงกันข้าม การบังคับใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ของไทย ได้ละเมิดหลักนิติธรรม และหลักสิทธิมนุษยชนพื้นฐานตลอดกระบวนการ เพราะอำนาจกฎหมายความมั่นคงกระจุกอยู่กับฝ่ายทหารเหนือฝ่ายพลเรือนและถูกบังคับใช้โดยเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่คุ้นชินกับการบังคับใช้กฎหมายอย่างประนีประนอม เช่น กฎหมายนี้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการใช้มาตรการพิเศษเกี่ยวกับการตรวจค้น การจับกุม และควบคุมตัวบุคคลที่ต้องสงสัยว่ามีส่วนกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉินได้เป็นเวลา 30 วัน

โดยสถานที่ควบคุมตัวมักไม่ใช่สถานที่ทางการโดยทั่วไป แต่เป็นสถานที่ซึ่งกำหนดโดยคำสั่งกอ.รมน. ภาค 4 แนวทางการใช้กฎหมายพิเศษของไทยจึงขัดต่อข้อเสนอของรายงานฉบับนี้ที่ว่า การบังคับมาตรการพิเศษให้เกิดประสิทธิภาพนั้นจะต้องไม่เป็นไปโดยปลอดกฎหมาย กล่าวคือ ยังต้องยึดถือหลักนิติธรรมแม้จะอยู่ในวิกฤตต่อความอยู่รอดของรัฐก็ตาม   

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฟิลิปปินส์ได้กำหนดเงื่อนไขการประกาศใช้กฎอัยการศึกไว้แคบเมื่อเทียบกับของประเทศไทย อีกทั้งกำหนดนิยามของสถานการณ์ฉุกเฉินไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยระบุว่า การประกาศใช้กฎฯ ต้องเป็นไปเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐบาลจากการล้มล้างหรือการก่อความไม่สงบเท่านั้น และระบุกระบวนการจับกุมไว้ในรัฐธรรมนูญว่าต้องมีหมายศาลหรือ Arrest Order จากผู้บังคับบัญชากฎอัยการศึก

เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศไทย จะพบว่าหน่วยงานความมั่นคงได้พิจารณาขยายอายุการประกาศใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินและกฎอัยการศึกในพื้นที่สามจังหวัดอย่างต่อเนื่องมาถึง 16 ปี แต่ไม่ปรากฏหลักเกณฑ์แน่ชัดของหน่วยงานความมั่นคงในการต่ออายุ พ.ร.ก. ฉุกเฉิน อีกทั้งยังไม่ต้องอาศัยการอนุมัติจากสภาฯ เพียงแต่ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเท่านั้น การขยายอายุกฎหมายพิเศษเช่นนี้จึงทำให้สถานการณ์ “ฉุกเฉิน” ในไทยกลายเป็นสภาวะ “ปกติ” และขัดต่อหลักการใช้กฎหมายพิเศษบนฐานของความ “จำเป็น” และ “เหมาะสม” ที่จะไม่ก้าวล่วงสิทธิเสรีภาพพื้นฐานของประชาชน 

ประการที่สาม ฟิลิปปินส์มีกลไกตรวจสอบถ่วงดุลการบังคับใช้กฎหมายพิเศษของฝ่ายบริหาร ทั้งจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ โดยฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจอนุมัติการประกาศใช้และขยายอายุกฎอัยการศึก เพราะแม้ว่าประธานาธิบดีจะสามารถประกาศกฏอัยการศึกได้ แต่ก็ต้องรายงานต่อรัฐสภาภายใน 48 ชั่วโมงเพื่อโหวตเห็นชอบ นอกจากนั้น กฎอัยการศึกสามารถบังคับใช้ได้ไม่เกิน 60 วัน หากจะต่ออายุจะต้องผ่านการลงคะแนนของสภาฯ

สำหรับฝ่ายตุลาการนั้น สามารถทบทวนการบังคับใช้ของฝ่ายบริหารได้หากประชาชนร้องต่อศาลให้พิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของมาตรการพิเศษ รวมทั้งการกำหนดให้กฎอัยการศึกไม่มีผลระงับรัฐธรรนูญ ไม่ระงับการทำงานของศาลแพ่งนิติบัญญัติ และไม่เป็นการให้อำนาจเหนือกว่าแก่หน่วยงานพลเรือน ข้อกำหนดตามลายลักษณ์เหล่านี้ทำให้รัฐไม่สามารถใช้อำนาจเกินเลยหรือละเมิดสิทธิของประชาชนได้ ต่างจากกรณีของไทยที่อำนาจการบังคับใช้กฎหมายพิเศษรวมศูนย์ที่ฝ่ายบริหารอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด โดยไม่มีการตรวจสอบจากฝ่ายอื่น

ประการสุดท้าย รัฐธรรมนูญฟิลิปปินส์กำหนดหลักสิทธิเสรีภาพพื้นฐานที่มิอาจถูกระงับได้แม้จะอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยยืนยันว่าสิทธิของประชาชนจะดำรงอยู่ครบถ้วนไม่ว่าในสถานการณ์ใดๆ ตราบเท่าที่ไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับเรื่องการก่อกบฏ ประชาชนในมินดาเนายังคงมีสิทธิขึ้นศาลพลเรือน เพราะแม้ในสถานการณ์พิเศษ รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้มอบอำนาจให้แก่ศาลทหารหรือหน่วยงานพลเรือนที่ศาลแพ่งไม่มีเขตอำนาจแต่อย่างใด 

นอกจากนี้ ยังมีมาตรการเพื่อจำกัดขอบเขตอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐในการจับกุมบุคคลในข้อหากบฏ โดยในการต่อสู้้คดีนั้น ศาลจะเป็นผู้ไต่สวน ต่างจากระบบกล่าวหาในไทยที่ผู้ต้องสงสัยต้องหาหลักฐานมายืนยันความบริสุทธิ์ของตนเอง การจับกุมในข้อหากบฏของฟิลิปปินส์จึงทำได้ก็ต่อเมื่อมีหลักฐานหนาแน่นพอ และการทรมานเพื่อเค้นข้อมูลก็ถูกกำหนดให้มีความผิดทางกฎหมายอีกด้วย

จะเห็นได้ว่า การบังคับใช้กฎหมายพิเศษของฟิลิปปินส์ในเขตมินดาเนามีลักษณะต่างจากของไทยด้วยกันทั้งหมด 4 ประการตามได้ที่กล่าวมา โดยมีลักษณะที่เป็นธรรม เปิดเผย เป็นประชาธิปไตย อยู่ภายใต้หลักนิติรัฐ/นิติธรรม มากกว่า ผู้กำหนดนโยบายไทยจึงควรถอดบทเรียนจากการศึกษาเรื่องการบังคับใช้กฎหมายพิเศษในมินดาเนา เพื่อปรับใช้ให้เกิดประสิทธิภาพ สร้างสภาวะที่เอื้อต่อการเจรจาและการปรองดองต่อไป

อย่างไรก็ตาม บริบทของปัญหาความขัดแย้งในฟิลิปปินส์และประเทศไทยก็ยังมีข้อแตกต่างกันอยู่หลายประการ ซึ่งทำให้การถอดบทเรียนนี้อาจไม่สามารถเทียบเคียงโดยตรงได้ทุกกรณี 

ความแตกต่างของบริบทความขัดแย้งในฟิลิปปินส์ และไทย

ข้อสังเกตอย่างหนึ่งของฟิลิปปินส์คือความชัดเจนในการนิยามคำว่า “กบฏ”  “การก่อการร้าย” และ “การเคลื่อนไหวทางการเมือง” ในกรณีของมินดาเนา เมื่อเกิดการจับกุมหรือประกาศใช้กฎหมายพิเศษ ซึ่งได้หว่านรวมกลุ่มก่อกบฏให้เป็นผู้ก่อการร้ายไปด้วยนั้น ก็จะถูกคัดค้านในที่ประชุมสภาฯ ทันที ทั้งนี้กลุ่มอย่าง MILF ของมินดาเนา ไม่ได้ถูกนิยามเป็นผู้ก่อการร้าย เพราะ MILF เรียกร้องผ่านกระบวนการสันติภาพและการเจรจา 

ในข้อนี้ต่างกับกรณีของประเทศไทยที่บทบัญญัติหรือหลักเกณฑ์ของการนิยามกลุ่มเคลื่อนไหวทั้งหมดว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติ ทั้งนี้เนื่องจาก “ความมั่นคง” ถูกมองในมุมความมั่นคงแบบดั้งเดิม (traditional security) ที่มุ่งให้ความสำคัญเพียงเสถียรภาพของชาติ ดังนั้น ในทางปฏิบัติ การตั้งข้อหากบฏ/ก่อการร้ายผ่านมุมมองของหน่วยงานความมั่นคงหรือองค์การอย่าง กอ.รมน. จึงเป็นไปอย่างเหมารวมไปในทางที่เป็นประโยชน์ต่อรัฐและจำกัดสิทธิประชาชน อีกทั้งประวัติศาสตร์ของขบวนการแบ่งแยกดินแดนก็เป็นวาทกรรมที่มักถูกใช้เพื่อสร้างความชอบธรรมให้รัฐไทยสามารถต่อต้านและดำเนินคดีต่อกลุ่มเคลื่อนไหวทุกรูปแบบ โดยไม่ได้พิจารณาถึงความต้องการในปกครองตนเอง/ปกครองแบบพิเศษของพื้นที่หนึ่ง ๆ

อีกประการหนึ่ง ว่าด้วยความเข้าใจในสถานการณ์ของมินดาเนาของผู้นำรัฐ ในสมัยประธานาธิบดีมาร์กอสของฟิลิปปินส์ ได้มีการถอดบทเรียนจากการบังคับใช้กฎอัยการศึก เพื่อเรียนรู้ ปรับการบังคับใช้ให้เข้ากับสถานการณ์ขณะนั้นอยู่ตลอด และไม่ให้เกิดการใช้อำนาจอย่างเกินเลย ในสมัยของประธานาธิบดีรามอส มีการพยายามปรับมุมมองการบริหารประเทศ ให้ประนีประนอมกับกลุ่มต่าง ๆ มากขึ้น โดยมีการพูดคุยแลกเปลี่ยนทัศนคติทั้งระหว่างฝ่ายเจ้าหน้าที่รัฐและฝ่ายกลุ่มเคลื่อนไหว (SRS) เพื่อไม่ให้เจ้าหน้าที่รัฐมองพันธกิจของตนเองภายใต้ชุดความคิดแบบความมั่นคงดั้งเดิมเพียงอย่างเดียว แต่ให้ผสานกับทัศนะเชิงประวัติศาสตร์ความขัดแย้งจากมุมมองของทั้งสองฝ่าย

ส่วนในกรณีของดูเตอร์เต แม้ว่าเขาจะเป็นชาวคริสต์ที่มักเป็นอริกับคนมุสลิมโดยเฉพาะในมินดาเนา เนื่องจากนโยบายในอดีตที่สร้างความเกลียดชังระหว่างคนต่างศาสนา แต่ด้วยเหตุที่ดูเตอร์เตเองก็เป็นคนมินดาเนา ที่ได้ศึกษาความต้องการของ MILF เขาจึงเข้าใจในเงื่อนไขและภูมิหลังความขัดแย้งอยู่พอสมควร ความเข้าใจของผู้นำถึงปัญหาจึงเป็นส่วนสำคัญที่ผลักดันให้การปกครองตนเองในมินดาเนามีความคืบหน้ามากยิ่งขึ้น 

และข้อสังเกตประการสุดท้ายคือ ความแตกต่างในแง่อำนาจต่อรองของประชาชน กล่าวคือ ประชาชนที่เป็นกลุ่มเคลื่อนไหวในฟิลิปปินส์มีอำนาจต่อรองกับรัฐบาลสูงกว่าในไทย มีกองกำลังจำนวนมาก โดยที่ทหารไม่สามารถปราบปรามได้ รวมถึงในความขัดแย้งนี้ ทั้งฝ่ายรัฐและฝ่ายกลุ่มเคลื่อนไหวต่างก็เข้าใจในจุดยืนและความต้องการของกันและกัน ทำให้การเจรจาตกลงอยู่ภายใต้ข้อตกลงเดียวกันที่จะไม่วางเป้าหมายไปถึงการแบ่งแยกดินแดน อำนาจและเอกภาพของประชาชนที่ว่านี้เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การเจรจาสันติภาพเป็นไปด้วยความราบรื่น ตรงข้ามกับกรณีของสามจังหวัดชายแดนใต้ ที่อำนาจฝ่ายทหารมีมากกว่ากลุ่มต่อต้านอย่างชัดเจน มีการกดขี่ ใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม เลือกปฏิบัติมาที่ทำให้ยากต่อการเจรจาภายใต้ข้อตกลงที่ยุติธรรมกับทั้งสองฝ่าย

ข้อเสนอแนะในการแก้ไขระบบกฎหมายไทย

จากความแตกต่างในการบังคับใช้กฎหมายพิเศษและบริบทแวดล้อมของมินดาเนาและจังหวัดชายแดนใต้ งานวิจัยชิ้นนี้เสนอว่าการบังคับใช้กฎหมายพิเศษในฟิลิปปินส์มีประสิทธิภาพและเอื้อต่อการปรองดองได้มากกว่า อีกทั้งยังมีแนวโน้มความร่วมมือระหว่างประชาชนกับรัฐมากกว่า เห็นได้จากลักษณะต่าง ๆ ที่ได้กล่าวไป เช่น ความเปิดรับของผู้นำ ข้อตกลงกลาง ระบบกฎหมายที่ให้อำนาจต่อรองของประชาชน การนิยามความมั่นคงที่ไม่เหมารวม 

ลักษณะการบังคับใช้กฎหมายเช่นนี้จึงควรถูกพิจารณาเพื่อเป็นแบบแผนให้กับการแก้ไขระบบกฎหมายของประเทศไทย เพื่อให้การใช้กฎหมายพิเศษไม่ตกเป็นที่ครหาดังเช่นในปัจจุบัน แต่มีลักษณะที่อยู่ภายใต้หลักนิติรัฐ/นิติธรรม และเป็นประชาธิปไตย งานวิจัยชิ้นนี้จึงเสนอให้รัฐไทย:

1. ยกเลิกการบังคับใช้กฎอัยการศึกในจังหวัดชายแดนใต้ เนื่องจากกฎหมายดังกล่าวทำให้ความขัดแย้งและสถานการณ์ความไม่สงบในภาคใต้รุนแรงขึ้น จากการนิยาม “ข้าศึก” ซึ่งสร้างความเป็นอื่นให้กับประชาชน หรือตีตรากลุ่มผู้เรียกร้องอำนาจในการปกครองตนเองว่าเป็นผู้ก่อการร้ายเสมอ

2. ไม่ใช้กฎหมายพิเศษหลายฉบับทับซ้อนกันในพื้นที่หนึ่ง ๆ ดังที่เป็นอยู่ ณ ขณะนี้ เพื่อจำกัดขอบเขตอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐไว้ภายใต้กฎหมายฉบับหนึ่งฉบับใดอย่างชัดเจน

3. ให้การบังคับใช้กฎหมายพิเศษทั้งหมดเกิดจากการมีส่วนร่วมของสามองค์กรหลักตามรัฐธรรมนูญ คือให้ฝ่ายนิติบัญญัติและตุลาการมีอำนาจตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหารที่แทบจะกุมอำนาจเบ็ดเสร็จในการใช้กฎหมายพิเศษอยู่ ณ ปัจจุบัน นอกจากนั้นในการดำเนินงานทางกระบวนการยุติธรรม ต้องมีส่วนรวมทั้งจากฝ่ายทหารและพลเรือน โดยงานวิจัยนี้เสนอให้เจ้าหน้าที่ตำรวจเป็นแกนหลักในการสืบสวนโดยมีการตรวจสอบจากหน่วยงานอื่นๆ

4. นำกรอบพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเคยลงนามหรือให้สัตยาบันไว้เข้าสู่กระบวนการร่างเป็นกฏหมายเพื่อนำมาบังคับใช้

5. วางหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน และสร้างมาตรการทางกฎหมายเพื่อไม่ให้สิทธิเสรีภาพนี้ถูกยกเลิกไปได้แม้ในสภาวะฉุกเฉิน

6. ปรับทัศนคติเจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายให้เข้าใจถึงบริบทประวัติศาสตร์และทัศนคติของฝ่ายตรงข้ามในความขัดแย้งนี้ และขยายมุมมองความมั่นคงของเจ้าหน้าที่รัฐ จากความมั่นคงที่จำกัดอยู่กับรัฐ ให้ครอบคลุมไปถึงความมั่นคงมนุษย์ และความมั่นคงด้านสังคมวัฒนธรรม  เพื่อนำไปสู่การสร้างข้อตกลงและมาตรการที่นำมาซึ่งการบรรเทาความขัดแย้งและความสันติ

7. สนับสนุนการมีส่วนร่วมและผสานความร่วมมือระหว่างรัฐ กลุ่มเคลื่อนไหวกับหน่วยงานภายนอก อย่างภาคประชาสังคม และองค์กรระหว่างประเทศ เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายพิเศษของรัฐบาลและเจ้าหน้าที่เป็นไปอย่างรอบคอบและโปร่งใสมากขึ้น