[:th]เปิดร่างพระราชบัญญัติป้องกัน และปราบปรามการทรมาน และการบังคับบุคคลให้สูญหาย พ.ศ. ….[:]

[:th]

กระทรวงยุติธรรมได้ริเริ่มให้มีการร่างพระราชบัญญัติป้องกัน และปราบปรามการทรมาน และการบังคับบุคคลให้สูญหาย พ.ศ. …. ที่มีการนำหลักการด้านสิทธิมนุษยชนสากลตามพันธกรณีที่ประเทศไทยพึงนำมาแก้ไขกฎหมายในประเทศให้สอดคล้อง โดยเฉพาะการบัญญัติให้การละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ร้ายแรงทั้งสองประการคือการทรมาน และการบังคับให้สูญหายเป็นความผิดทางอาญา และมีบทลงโทษที่เหมาะสมกับความร้ายแรงของการกระทำความผิด

โดยเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2557 มีข้อเสนอแนะดังกล่าวมาจากเวทีเสวนาเพื่อพิจารณาร่าง พรบ. ฉบับดังกล่าวจากการระดมความเห็นจากตัวแทนผู้เสียหาย และองค์กรสิทธิมนุษยชน ได้แก่ตัวแทนมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม, กลุ่มด้วยใจ, เครือข่ายสิทธิมนุษยชนชาวลาหู่, เครือข่ายสิทธิมนุษยชนปัตตานี, กลุ่มญาติผู้ถูกบังคับให้สูญหาย และตัวแทนจากองค์กรของรัฐหลายหน่วยงาน เข้าร่วมรับฟังและเสนอแนะด้วย สรุปข้อเสนอแนะได้จัดเสนอทำเป็นเอกสารจำนวน 7 หน้านำเสนอต่อปลัดกระทรวงยุติธรรม และอธิบดีกรมคุ้มครองสิทธิเสรีภาพร่างกฎหมายฉบับนี้สมบูรณ์และสอดคล้องกับสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยสรุปได้ดังนี้คือ

1. การทรมาน และการบังคับให้บุคคลสูญหายมักเกิดกับประชากรบางกลุ่มโดยเฉพาะกลุ่มเสี่ยง หรือกลุ่มคนที่ด้อยโอกาสในสังคม กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มที่ขัดแย้งหรือเห็นต่างกับเจ้าหน้าที่รัฐ เช่นนักต่อสู้เพื่อสิทธิมนุษยชน หรือกลุ่มประชากรที่อยู่ภายใต้นโยบายพิเศษบางอย่างของรัฐ เช่น การปราบปรามยาเสพติด การปราบปรามการก่อการร้าย หรือการปราบปรามผู้มีอิทธิพล เป็นต้น

2. การสืบสวนสอบสวนคดีทรมาน หรือการบังคับสูญหายมักไม่ประสบความสำเร็จในการเข้าถึงความยุติธรรม เนื่องจากหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการ และรับผิดชอบไม่เป็นอิสระ เป็นกลาง และอาจไม่สนใจที่จะทำคดีหรือสืบสวนสอบสวนโดยทันที และอาจ อาจถูกแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจหรือผู้มีอิทธิพลจึงเห็นว่าในการแต่งตั้งบุคคลกรที่มีอำนาจสืบสวนสอบสวนจำเป็นต้องเป็นผู้มีความเชี่ยวชาญซึ่งผ่านการฝึกอบรมและการทำงานเป็นมืออาชีพเพื่อให้เกิดความเป็นอิสระและได้รับความไว้วางใจจากผู้เสียหายและญาติ

3. การตรวจรักษาผู้บาดเจ็บจากการทรมานนั้น ต้องการผู้เชี่ยวชาญทางการแพทย์และนักจิตวิทยาที่มีความรู้ความเข้าใจเป็นการเฉพาะ ร่างกฎหมายฉบับนี้ควรจะมีการกำหนดการชดเชยเยียวยา รวมถึงค่าชดใช้และการฟื้นฟูเยียวยาทางด้านร่างกายและจิตใจ รวมทั้งการฝึกอบรมการใช้คู่มือการสืบสวนและการบันทึกการกระทำทรมานและการประติบัติ หรือการลงโทษอื่นๆ ที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีอย่างมีประสิทธิภาพ (พิธีสารอิสตันบูล) สำหรับบุคลากรที่เกี่ยวข้องทุกคน รวมทั้งบุคลากรการแพทย์

4. ในร่างกฎหมายฉบับนี้ต้องให้ความมั่นใจว่ากรณีการบังคับบุคคลให้สูญหายต้องได้รับการสืบสวนสอบสวนโดยทันที เป็นกลางและมีประสิทธิภาพโดยต้องนำตัวผู้กระทำผิดมาลงโทษโดแม้ไม่พบตัวหรือไม่พบชิ้นส่วนศพก็ตาม และต้องตระหนักว่าสิทธิในการรับทราบความจริงเกี่ยวกับชะตากรรมของเหยื่อเป็นสิทธิโดยสมบูรณ์ที่ไม่อาจปฏิเสธได้

5. ร่างกฎหมายฉบับนี้ ยังขาดแนวทางการคุ้มครองพยานอย่างมีประสิทธิภาพและต้องกำหนดอย่างชัดเจนว่าเจ้าหน้าที่ที่ทำหน้าที่คุ้มครองพยานต้องไม่เป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานเดียวกันหรือใกล้ชิดกับหน่วยงานที่ถูกกล่าวหาว่าทำการทรมานหรือบังคับให้สูญหาย เพื่อให้ความมั่นใจว่าผู้กระทำผิดจะไม่มีอิทธิพลต่อกลไกการคุ้มครองพยาน

6. ร่างกฎหมายฯ ยังคงเปิดช่องให้ไม่เปิดเผยข้อมูลต่อญาติและบุคคลภายนอกเป็นเหตุให้เกิดการทรมาน การบังคับบุคคลให้สูญหาย หรือการคุมตัวในสถานที่ไม่เปิดเผยกรณีอาจก่อให้เกิดอันตรายหรือเป็นอุปสรรคต่อการสืบสวนคดีอาญา ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวอาจจะยังเป็นช่องว่างหรือข้อยกเว้นที่เป็นอุปสรรคต่อการห้ามทรมานและห้ามไม่ให้มีการบังคับให้บุคคลสูญหายโดยเด็ดขาดตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย จึงควรที่จะพิจารณาแก้ไข

7. การทรมานอย่างเป็นระบบ และการบังคับบุคคลสูญหายเป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ (Crime Against Humanity) ตามกฎหมายระหว่างประเทศที่ไม่อาจมีการละเว้นโทษ หรือนิรโทษกรรมได้แม้ในสถานการณ์ฉุกเฉิน

8. การเสริมความช่วยเหลือทางด้านกฎหมายให้กับผู้เสียหายและเหยื่อซึ่งถ้าหากร่างกฎหมายฉบับนี้ได้ระบุถึงหลักเกณฑ์ให้สามารถร้องขอความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรมเพื่อการร้องเรียนต่อศาลด้วยเป็นการเฉพาะก็จะช่วยทำให้ผู้เสียหายและญาติเข้าถึงความยุติธรรมได้ทั่วถึงมากขึ้น

การแก้ไขกฎหมายให้ประเทศไทยมีข้อหาทรมาน รวมทั้งการบังคับให้สูญหายนั้นก็เพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยได้ให้สัตยาบันไว้ ประเทศไทยลงนาม และให้สัตยาบันในอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน และการประติบัติ หรือการลงโทษที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (CAT) เมื่อปี 2550 นับแต่ประเทศไทยเป็นรัฐภาคีแล้ว มีหน้าที่ต้องดำเนินมาตรการต่าง ๆ ทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร ทางตุลาการ หรือมาตรการอื่น ๆ ที่มีประสิทธิผลเพื่อป้องกันมิให้เกิดการกระทำการทรมานในเขตอำนาจรัฐของตน และยังกำหนดให้ประเทศไทยมีหน้าที่ส่งรายงานต่อคณะกรรมการต่อต้านการทรมานเพื่ออธิบายว่า ประเทศไทยได้ปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ตามอนุสัญญาไปแล้วอย่างไร มีอุปสรรคอะไรบ้าง เป็นต้น

คณะกรรมการต่อต้านการทรมานได้มีข้อเสนอต่อประเทศไทยไว้ใน ในระหว่าง 29 เมษายน-1 พฤษภาคม 2557 มี ตัวแทนของรัฐบาลไทยเสนอรายงานการปฏิบัติตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมานฯ ต่อคณะกรรมการต่อต้านการทรมาน สำนักงานข้าหลวงใหญ่ด้านสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UNOHCHR) ณ กรุงเจนีวาระหว่างวันที่ 30 เมษายน ถึง 1 พฤษภาคม 2557 เป็นที่เรียบร้อยแล้ว โดยจัดทำเป็นข้อสังเกตเชิงสรุปในย่อหน้าที่ 8 และ 9 ในข้อ 1 ข้อ 4 และข้อ 5 ของอนุสัญญาต่อต้านการทรมานฯ

คณะกรรมการฯมีความกังวลเกี่ยวกับการตีความข้อบทในอนุสัญญาฉบับนี้ที่รัฐให้ไว้ใขณะที่รัฐภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม พ.ศ. 2550 ซึ่งรัฐตีความคำว่า ‘การทรมาน’ ในข้อ1 ข้อ 4 และ ข้อ 5 จะต้องดำเนินการบังคับใช้ให้สอดคล้องกับประมวลกฎหมายอาญาที่บังคับใช้ในปัจจุบัน ซึ่งเป็นนิยามไม่ตรงกับความหมายของการทรมานในอนุสัญญาฯ คณะกรรมการฯตั้งข้อสังเกตว่า รัฐประกาศตนมุ่งมั่นที่จะ “ปรับปรุงกฎหมายภายในประเทศให้มีความสอดคล้องกับอนุสัญญาข้อ1 ข้อ 4 และ ข้อ 5 ในโอกาสแรก” และย้ำความมุ่งมั่นนี้ในรายงาน (ข้อ 60) และในรายงานด้วยวาจา และตั้งข้อสังเกตว่ารายงานหลักของรัฐระบุว่า รัฐกำลังพิจารณาถอดถอนข้อสงวนที่ประกาศที่ทำในเวลาที่ให้สัตยาบันสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนฉบับอื่นๆ ตามที่ได้แสดงความมุ่งมั่นที่จะดำเนินการตามรายงานทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของประเทศไทย (UPR) (ข้อ 1,4 และ 5)

คณะกรรมการฯสังเกตว่าการประกาศดังกล่าวตั้งคำถามต่อการดำเนินงานโดยรวมของรัฐตามภาระผูกพันแห่งสนธิสัญญาโดยรวม และด้วยเห็นคุณค่าถ้อยแถลงโดยตัวแทนของรัฐภาคีว่าจะมีความเป็นไปได้ในการถอนข้อตีความที่กล่าวถึง คณะกรรมการฯจึงขอแนะนำให้รัฐภาคีพิจารณาถอนคำประกาศ ตาม อนุสัญญาข้อ 1 ข้อ 4 และ ข้อ 5 ทันที เพื่อให้มั่นใจว่าจะปฏิบัติตามข้อกำหนดของอนุสัญญาและก่อให้เกิดผลลัพธ์ตามบทบัญญัติทั้งหมดของอนุสัญญา

นิยามและการบัญญัติให้การทรมานเป็นความผิดอาญา

คณะกรรมการฯสังเกตว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 32 วรรค 2 มีข้อห้ามการกระทำการทรมาน คณะกรรมการฯมีความกังวลเกี่ยวกับความหมายของการทรมานที่ขาดหาย และไม่มีการบัญญัติให้การทรมานเป็นการกระทำผิดทางอาญา ให้สอดคล้องกับอนุสัญญาฯ นอกจากนี้คณะกรรมการฯเป็นห่วงว่า ร่างบทบัญญัติประมวลกฎหมายอาญาเกี่ยวกับการทรมาน (ก) ไม่ได้แสดงให้เห็นว่าเป้าหมายของการกระทำทรมานว่ามิได้มีเพียงแต่ตามรายการที่ระบุไว้เท่านั้น แต่อาจหมายรวมถึงเป้าหมายอื่นที่ไม่ได้ระบุด้วย นอกจากนี้ร่างบทบัญญัติฯ ยังไม่ได้รวมถึงวัตถุประสงค์ของการกระทำทรมานอันเนื่องมาจากการเลือกปฏิบัติบัติด้วย (ข) ไม่ได้ระบุความเจ็บปวดและความทุกข์ทรมานที่สูงกว่าความผิดอาญาธรรมดาตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญา ข้อ 1; (ค) บรรจุความหมาย คำว่า”เจ้าพนักงานของรัฐ” ที่จำกัดขอบเขตมากกว่าที่กำหนดไว้ในอนุสัญญานี้; (ง) ไม่ได้ระบุอย่างชัดแจ้งว่าห้ามไม่ให้จำเลยที่กระทำการทรมานอ้างเหตุผลใดใดเพื่อความชอบธรรมของการทรมาน ; และ (จ) ไม่ห้ามเรื่องการกำหนดอายุความอย่างชัดเจน คณะกรรมการฯชื่นชมที่คณะผู้แทนให้ความเชื่อมั่นว่าร่างกฎหมายยังคงสามารถแก้ไขได้

ข้อบกพร่องข้างต้นนี้ขัดขวางการดำเนินการตามอนุสัญญาอย่างมีนัยสำคัญในมิติของการป้องกันและการดำเนินคดีเกี่ยวกับการทรมานในประเทศไทย คณะกรรมการฯสังเกตว่ารัฐมีความมุ่งมั่นที่จะแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาและประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา รวมทั้งการแก้ไขร่างที่จะกำหนดนิยามการทรมานและการกระทำความผิดฐานทรมานที่สอดคล้องกับอนุสัญญาข้อ 1 และ ข้อ 4 (ข้อ 1 และ ข้อ 4)

ตามข้อเสนอแนะทั่วไปของคณะกรรมการฯ ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2550) คณะกรรมการฯเรียกร้องให้รัฐภาคีแก้ไขกฎหมายโดยมิชักช้า ดังนี้:

(ก) นำนิยามการทรมานที่ครอบคลุมองค์ประกอบทั้งหมดที่มีอยู่ในข้อ 1 ของอนุสัญญา มาใช้
(ข) กำหนดให้การทรมานเป็นความผิดทางอาญาแยกต่างหากและเฉพาะเจาะจงและตรวจสอบให้แน่ใจว่า บทลงโทษสำหรับการทรมานขึ้นอยู่กับความรุนแรงตามความผิดตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญา ข้อ 4 วรรค 2
(ค) ดำเนินการเพื่อให้แน่ใจว่า การกระทำที่นำไปสู่การทรมานไม่มีอายุความ