[:th]เสวนาวิชาการ “วางแผนอนาคตไทย: กฎหมายความมั่นคง กับมาตรฐานสากล”[:]

[:th]

เสวนาวิชาการ “วางแผนอนาคตไทย : กฎหมายความมั่นคง กับมาตรฐานสากล” ณ ห้องประชุมชั้น 4 คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ วันเสาร์ที่ 7 พฤศจิกายน 2563 เวลา 13.00-17.00 น. ร่วมจัดโดย มูลนิธิผสานวัฒนธรรม สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล มูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม และมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม

คุณพรเพ็ญ คงขจรเกียรติ ผู้อำนวยการมูลนิธิผสานวัฒนธรรม ได้กล่าวเปิดงาน และชี้แจงวัตถุประสงค์ในการจัดงานครั้งนี้ว่า จากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น และได้ติดตามการใช้อำนาจในสามจังหวัดชายแดนใต้ อันได้แก่ พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2557 พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 ที่ได้มีการบังคับใช้ต่อเนื่องยาวนาน ถูกใช้เป็นเครื่องมือให้อำนาจรัฐเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อรัฐ เมื่อมีการประกาศใช้ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งติดต่อกันอย่างไม่มีกำหนด

ตลอดปี 2563 เราเห็นการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ตั้งแต่วันที่ 25 มีนาคม 2563 ต่อมาระหว่าง 15-22 ตุลาคม ได้มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินรุนแรง และมีการจับกุมผู้ที่เป็นแกนนำ และใช้อำนาจกว้างขวางหลายประการด้วยกัน การประกาศใช้ที่สามจังหวัดชายแดงใต้ที่มีการใช้กฎหมาย 3 ฉบับซ้อนกัน มาตรการต่างๆ เหล่านี้ ทำให้ต้องมาวางแผนว่า ในอนาคต สิ่งที่เรียกว่าความมั่นคง ต้องตั้งหลักด้วยสิ่งใด โดยพื้นฐานแล้วจะใช้ช่องทางด้านกฎหมายที่เป็นธรรม ได้อย่างไร รวมทั้งไทยมีข้อผูกพันระว่างกติการะหว่างประเทศ เรื่องสิทธิมนุษยชนและอนุสัญญาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องโดยตรง อย่างกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง

คุณปรีดา นาคผิว ผู้ดำเนินรายการ ได้กล่าวถึงเวทีเสวนาวิชาการวันนี้ โดยช่วงแรก กล่าวถึงปัญหาและผลกระทบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้กรณีการประกาศใช้กฎหมายพิเศษ โดย คุณกิจจา อาลีอิสเฮาะ จากมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม (Mac)

คุณกิจจา อาลีอิสเฮาะ จากมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม (Mac) ได้กล่าวว่า ปัญหาและผลกระทบในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในปี 2547 เกิดขึ้นจากการปล้นปืนที่ค่ายปิเหล็ง จังหวัดนราธิวาส หลังเกิดเหตุการณ์ได้มีการประกาศกฎอัยการศึก ได้มีการล่ารายชื่อให้ครบ 50,000 คน เพื่อที่จะให้ยกเลิกกฎอัยการศึกที่รัฐบาลประกาศในตอนนั้น ริเริ่มโดยทนายสมชาย นีละไพจิตร ซึ่งต่อมาได้ถูกบังคับให้หายไปอย่างไร้ร่องรอยจนปัจจุบัน

ปัญหาหลังจากเหตุการณ์ในพื้นที่ไม่ถึงปีก็ได้มีการประกาศ พรก. ฉุกเฉิน ในระยะแรกๆ คือ กฎอัยการศึก หลังจากนั้นมาปี เดือนกรกฎาคม 2548 ก็มีการประกาศ พรก. ฉุกเฉิน ซึ่งถ้าดูเหตุผลในการประกาศใช้ เขาบอกว่าไม่มีกฎหมายใดสามารถแก้ไขสถานการณ์ที่มีผลกระทบเกี่ยวกับความมั่นคงที่มีหลากหลายรูปแบบได้หยุดลงโดยเร็ว และไม่อาจที่จะนำแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะคดีที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง จึงสมควรที่จะตราสำหรับสถานการณ์ฉุกเฉินไว้เป็นพิเศษ 

ทนายกิจจายังตั้งคำถามอีกว่า 16 ปี นับแต่มีการประกาศใช้ พรก. ฉุกเฉินจนถึงปัจจุบัน จนปัญหาทุกวันนี้กลายเป็นว่า พรก. ฉุกเฉิน ที่เรามีการเรียกร้องตลอดว่ามันไม่จำเป็นเพราะมีเครื่องมือทางกฎหมายอื่นอยู่ อย่างประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาก็พอสมควรแล้วที่จะใช้ในการจับกุมหรือกระบวนการต่างๆ แต่ พรก. ฉุกเฉินไม่ได้ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา มันเป็นเครื่องมือที่จะอำนวยความสะดวกแก่เจ้าหน้าที่ในการจับกุมโดยพลการไม่ต้องคำนึงถึงหลักการอะไรต่างๆ 

ทนายกิจจาได้ยกตัวอย่างคดีวางระเบิดป้ายหน้าสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เกิดเหตุวันที่ 1 สิงหาคม 2562 ในคดีนี้มีจำเลย 3 คน จำเลยที่ 1 ที่ 2 แต่เมื่อสืบพยานเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ในวันที่ 2 สิงหาคมที่มีการจับกุมที่ค่ายปฐมพรที่นราธิวาส เจ้าหน้าที่ก็ได้มีการออกหมายจับ 2 คนนี้เป็นหมายจับฉุกเฉิน หรือหมายจับ ฉฉ. โดยอ้างว่าจำเลยทั้งสองคนนี้มีความเกี่ยวข้องกับเหตุการณ์วางระเบิดที่ตำบลหนึ่งในจังหวัดนราธิวาส

คดีดังกล่าวมีการควบคุมตัวตาม พรก. ฉุกเฉิน จำนวน 21 คน (ในภายหลังศาลได้พิพากษายกฟ้อง) แต่ในสำนวนมาปรากฏว่าสองคนนี้ไม่ปรากฏหมายจับใดๆ ทั้งสิ้นแม้แต่ในเรื่องของการซักถามคดีรวมทั้ง ก่อนหน้านี้ไม่เคยมีประวัติในการก่อการร้ายหรือประวัติเกี่ยวกับการกระทำความผิดความไม่สงบในพื้นที่ เจ้าหน้าที่ซักถามก็ได้มาเบิกความเป็นพยานอ้างถึงเรื่องเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในนราธิวาส จำเลยที่ 1 ที่ 2

แต่ความเลวร้ายที่มากกว่านั้น คือ การซักถามของเจ้าหน้าที่มีแค่กระดาษ 7 หน้า ผลของการซักถามแต่ที่เหลืออีกจำนวนมากคือเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางไปซักถามด้วย และลงลายมือชื่อด้วยว่าเป็นผู้ซักถามเหตุการณ์ในพื้นที่ที่เกิดขึ้นในกรุงเทพฯ เพราะฉะนั้นจึงสังเกตได้ว่า เหตุการณ์ดังกล่าวหากไม่ได้มีเหตุการณ์เกิดขึ้นในพื้นที่ที่มีการประกาศใช้ พรก. ฉุกเฉิน ไม่มีอำนาจที่จะออกหมายจับฉุกเฉินได้ ตอนที่เกิดเหตุกรุงเทพฯ ในขณะนั้นไม่มีการประกาศ พรก. ฉุกเฉิน (การใช้บังคับกฎหมายทั้งๆ ที่การกระทำความผิดในพื้นที่กรุงเทพฯ ไม่มีการบังคับใช้ พรก. ฉุกเฉิน แต่ได้มีการนำหมาย ฉฉ. จากภาคใต้มาจับกุมจำเลย)

นอกจากนั้น เมื่อเกิดเหตุการณ์ขึ้นมากฎอัยการศึกให้เวลาระยะเวลาของเจ้าหน้าที่รัฐในการควบคุมตัว 7 วัน ไม่ต้องมีหมายจับเป็นอำนาจของฝ่ายทหารในการที่จะควบคุมตรวจสอบ ในปัจจุบันทหารมีการพัฒนาขึ้นมาก ในการที่จะเข้าใช้คำว่าดำเนินกรรมวิธี คือ การนำมาซักถามจริงๆ คือ เจตนาของกฎอัยการศึก เพื่อที่จะให้เข้าถึงในกรณีที่มีเหตุการณ์แต่ในพื้นที่เจ้าหน้าที่ในการที่จะนำตัวมา สรุปในส่วนของกฎอัยการศึกจะไม่มีการบันทึกเกี่ยวกับเรื่องการจับกุมหรือควบคุมตัวแต่อย่างใด ไม่มีการออกหมาย เป็นการให้อำนาจในการที่จะนำตัวบุคคลที่สงสัยว่ามีความเกี่ยวข้องที่จะก่อเหตุก็นำตัวมาได้แล้ว

กิจจายังให้ความเห็นอีกว่า ปัญหาที่พบคือ เมื่อมีการเอาตัวไป จะไม่ทราบว่านำตัวไปไว้ในหน่วยงานใด ไม่ได้มีการแจ้งให้ทราบก่อน และส่วนใหญ่ญาติจะไม่ค่อยมีการร้องเรียน ในเรื่องของการซ้อมทรมานใดๆ หรือกระบวนการทั้งสิ้น เหตุผลเพราะกลัวว่าถ้ามีการร้องเรียนแล้วผู้ที่ถูกควบคุมตัวจะได้รับผลกระทบจากการร้องเรียน

ปรีดา ผู้ดำเนินรายการ ได้กล่าวลำดับถัดไป จะเป็นการกล่าวถึง ปัญหา และผลกระทบจากกรณีประกาศ พรก. ฉุกเฉินร้ายแรงในเขตพื้นที่กรุงเทพฯ โดย คุณสงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ ตัวแทนจากมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLaw)

---

คุณสงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ ตัวแทนจากมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLaw) กล่าวไว้ว่า ในช่วงเดือนตุลาคมที่ผ่านมาที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในกรุงเทพฯเบื้องต้นแบ่งออกเป็น 4 หัวข้อ ดังนี้

(1) กรอบวิเคราะห์กฎหมาย เสนอว่ากฎหมายโดยทั่วไปแบ่งออกเป็น 3 ประเภท ประเภทแรกคือ กฎหมายที่มีลักษณะอำนาจนิยม มุ่งเน้นที่การรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมือง และอ้างความชอบธรรมในออกกฎหมาย และกฎหมายประเภทนี้โดยทั่วไปแล้วจะให้ดุลยพินิจเจ้าหน้าที่อย่างกว้าง และในแง่การบังคับก็จะมีลักษณะการบังคับที่เอากับตัวร่างกายสิทธิพิเศษอย่างเข้มงวด

หากมองความสัมพันธ์กับการเมือง ฝ่ายการเมืองสามารถมีอำนาจบังคับใช้เหนือกฎหมายได้ หากมองในแง่ความคาดหวังให้พลเมืองทำตามกฎหมายอย่างไม่มีเงื่อนไข ไม่คิดถึงเรื่องการมีส่วนร่วมทางในแง่ของการสร้างขึ้นมาและการบังคับใช้ ประเภทที่ 2 คือ กฎหมายที่มีความเป็นอิสระ มองว่ากฎหมายเป็นเครื่องมือจัดการความขัดแย้งในสังคม กฎหมายนี้จะจำกัดการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาให้น้อยที่สุดและมีเงื่อนไขในทางกฎหมาย การบังคับใช้มีกระบวนการที่ชัดเจนว่าจะทำยังไงถึงจะบังคับใช้ได้

ในความสัมพันธ์กับการเมืองกฎหมายจะมีความเป็นอิสระจากการเมือง เน้นเรื่องการแบ่งแยกอำนาจ ในแง่ของความคาดหวังให้พลเมืองปฏิบัติตาม มองพลเมืองมีเหตุผลเป็นไปตามเงื่อนไขกฎหมายก็สามารถโต้แย้งกฎหมายได้ ในแง่ของการมีส่วนร่วมตามกระบวนการเปิดช่องให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการตราและบังคับ

ประเภทที่ 3 คือ กฎหมายที่ตอบสนองต่อความต้องการของสังคม ในประเทศไทยยังไม่มีแต่พูดถึง แต่ประเทศอื่นมีแล้ว เพื่อแก้ไขปัญหาของสังคมอย่างเฉพาะเจาะจง ในแง่การบังคับใช้จะหาทางเลือกที่ดีที่สุดในการบังคับใช้กฎหมายโดยไม่จำเป็นต้องเคร่งครัดกับมาตรการที่กำหนดไว้แต่เพียงอย่างเดียว ในแง่ความสัมพันธ์กับการเมืองกฎหมาย ต้องการที่จะปฏิรูปหรือการเปลี่ยนแปลงทางสังคมเป็นจริงได้ ในแง่ของการมีส่วนร่วมก็เรียกร้องบังคับใช้และการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายด้วย

ส่วนที่ (2) สงกรานต์ได้ยกตัวอย่างผลกระทบที่เกิดขึ้นกับคนกรุงเทพฯ ในช่วงที่ 15 ถึง 20 ตุลาคม 2563 อันนำไปสู่ การฟ้องคดีของนักศึกษานิสิตเพื่อขอให้มีการเพิกถอนประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ในช่วงที่ผ่านมาได้มีเหตุการณ์ 2 ช่วง ช่วงที่ 1 คือ โควิด ซึ่งยังมีอยู่การประกาศฉุกเฉิน แต่คนอาจจะรู้สึกว่ามันก็ยังมีเหตุมีผลมีความชอบธรรมในการประกาศใช้ ในช่วงที่ 2 คือ ช่วงของวันที่ 15 ที่มีการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง นำไปสู่การรับรู้อีกแบบหนึ่งซึ่ง มองว่ามันเป็นการก้าวล่วงเข้ามาซึ่งสิทธิและเสรีภาพมาก

เช่น มุ่งจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม จำกัดเสรีภาพในการเดิน การสั่งห้ามไปในพื้นที่ และห้ามการเดินรถ MRT และ BTS นอกจากนั้นในวันที่ 16 ที่มีการใช้กำลังสลายการชุมนุมที่แยกปทุมวันก็มีการใช้มาตรการไม่มีเป็นไปตามมาตรฐานสากล และมิชอบด้วยกฎหมายนำไปสู่การละเมิดเสรีภาพสิทธิในร่างกายและทรัพย์สินของผู้คนจำนวนมาก 

(3) ปัญหาสำคัญประการหนึ่งของประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและ พรก. ฉุกเฉิน มีขึ้นมาเพื่อรวมศูนย์อำนาจในการจัดการ รวมศูนย์อำนาจมาที่นายก และนายกก็จะมอบให้คนอื่นต่อไป ประการที่ 2 เงื่อนไขในการออกประกาศกว้างขวางมากจนไม่สามารถว่าจะเอาข้อเท็จจริงอะไรมาตรวจสอบได้ ประการที่ 3 การพยายามที่จะจำกัดความรับผิดของเจ้าหน้าที่ในระดับปฏิบัติ โดยไม่ให้ต้องรับผิดทางแพ่ง อาญา วินัย ปกครอง

และประการสุดท้าย การตัดเขตอำนาจของศาลปกครองในการมาควบคุมตรวจสอบอำนาจของหน่วยงานรัฐและเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งที่ผ่านมา ศาลยุติธรรมไม่ได้ทำหน้าที่นี้หรือทำหน้าที่นี้ได้ไม่ดีเท่าที่ควรเพราะศาลยุติธรรมไม่ได้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน และไม่มีความเชี่ยวชาญด้านการบริหารของรัฐพอที่จะเข้ามาตรวจสอบ

สงกรานต์ให้ความเห็นว่า จากการวิเคราะห์กฎหมาย พรก. ฉุกเฉินฉบับนี้สร้างขึ้นมาด้วยกรอบความคิดแบบอำนาจนิยม เมื่อเดือนตุลาคมทำให้เห็นแล้วว่ากฎหมายแบบนี้มันไม่ได้มีความเสี่ยงเฉพาะที่จะมาละเมิดสิทธิ์คนที่สามจังหวัดชายแดนใต้เท่านั้น แต่มันคือความเสี่ยงที่เราทุกคนจะถูกบังคับใช้กฎหมายแบบนี้ได้เท่าเทียมกันหมด

นอกจากนั้น สงกรานต์ยังมีข้อเสนอว่า (4) เมื่อเป็นกฎหมายที่อยู่บนฐานของอำนาจนิยมสิ่งที่ควรจะเรียกร้อง คือ ยกเลิกให้มีการเพิกถอนกฎหมายฉบับนี้ ควรตั้งเวทีพูดคุยกันโดยนำ Concept กฎหมายที่มีความเป็นอิสระหรือกฎหมายที่มีการแก้ไขปัญหาบ้านเมืองมาเป็นตัวตั้งและมาออกแบบใหม่ เพราะปัญหามันอยู่ที่ Concept ของผู้ร่างมาตั้งแต่ต้น

ในลำดับต่อไป คุณปรีดา ได้กล่าวเชิญ คุณไพโรจน์ พลเพชน ตัวแทนจากสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน มากล่าวถึงประเด็นยกเลิก พรบ.ความมั่นคงภายในประเทศ

---

คุณไพโรจน์ พลเพชน จากสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน ได้กล่าวไว้ว่า ปัญหาใหญ่ไม่สามารถแก้ไขได้คือความสัมพันธ์ของทหารกับการเมือง ปัญหาความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ยังไม่ลงตัว ทหารเข้ามามีบทบาทอยู่เสมอ เมื่อเกิดวิกฤติทางการเมืองในนามของผู้รักษาความปลอดภัยของสังคมเขาจะเข้ามาในกฎหมาย 

พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 หน่วยงานคือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ภารกิจหลักช่วงแรก คือ การต่อสู้กับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย เมื่อมีการยกเลิกกฎหมาย พรบ. คอมมิวนิสต์ ภารกิจของ กอ.รมน. ก็เหมือนจะหมดไป แต่ข้อเท็จจริงหลังจากที่ พรบ. คอมมิวนิสต์ ถูกยกเลิก กอ.รมน. เพียงแต่เปลี่ยนบทบาท เมื่อขยายบทบาททำยังไงให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในดำรงอยู่ภายในสังคมไทยให้ได้จึงเป็นที่มาของการออก พรบ. ความมั่นคง ดังนั้น ถ้าพูดมันเป็นเรื่องของการสืบทอดอำนาจของทหารให้ดำรงอยู่อย่างถาวรในสังคมไทย 

สาระของกฎหมายฉบับนี้มี เมื่อต้องการให้มีความชอบธรรมในการใช้อำนาจ ต้องออกกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานนี้ขึ้นมาเฉพาะขึ้นตรงกับสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระขึ้นกับนายกคนเดียว

ไพโรจน์ตั้งคำถามว่า การที่หน่วยงานโครงสร้างซ้อนทับกันระหว่างของรัฐบาลโดยตรงกับโครงสร้างของทหาร มีหน้าที่ทำอะไรบ้าง กอ.รมน. ส่วนกลางก็ทำหน้าที่กำหนดแผน ประเมินแผนความมั่นคงทั้งหมด ทำหน้าที่ติดตามระดับจังหวัด จัดการสั่งการเนื่องจากสายบังคับบัญชาก็จะมีการสั่งงานตามลำดับชั้น ตอนหลังได้เกิดการรัฐประหารก็จะใช้หน่วยนี้ไปติดตามในภาวะปกติก็ได้ถ้าเห็นว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงเพราะการกระทำของบุคคล กลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความมั่นคงในชีวิต และทรัพย์สิน อย่างที่ภาคใต้การใช้กฎหมายนี้ 1 คือโอนอำนาจทั้งหมดของหน่วยงานมาอยู่ที่ กอ.รมน. 2 ดึงเจ้าหน้าที่ทุกหน่วยงานมาอยู่ในอำนาจได้ 3 กอ.รมน. ใช้อำนาจได้แทนทันทีใช้กฎหมายได้ทุกฉบับ

จุดที่สำคัญ คือ การออกกฎออกระเบียบออกคำสั่งไม่ต้องถูกตรวจสอบโดยศาลปกครองเช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมันมีความซ้อนทับมีลักษณะรวมศูนย์หรือรวมอำนาจเข้าสู่ที่นายกรัฐมนตรีที่ขัดต่อหลักประชาธิปไตย ขัดกับหลักสิทธิเสรีภาพโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเราต้องการพัฒนาประชาธิปไตย งานมันขยายบทบาททหารให้มีพื้นที่แทรกแซงทางสังคมได้มากขึ้น

ดังนั้นเมื่อตรวจสอบโดยศาลปกครองไม่ได้ ตรวจสอบถ่วงดุลไม่ได้ รัฐสภาก็ถ่วงไม่ได้ ดังนั้น จำเป็นต้องทบทวนเรื่องนี้อย่างจริงจัง ต้องกำหนดบทบาทกองทัพอยู่ในสังคมไทยแบบไหน ควรจะทำหน้าที่มืออาชีพจริงๆในการปกป้องอธิปไตยของชาติ กฎหมายอาญาก็สามารถแก้ไขในกลไกปกติได้แต่กับสร้างกลไกซ้อนทับเป็นสิ่งกดตกค้างในประวัติศาสตร์

คุณปรีดา ได้กล่าวเชิญ พ.ต.อ. ทวี สอดส่อง ส.ส. และเลขาธิการพรรคประชาชาติ มาร่วมวิเคราะห์แสดงทัศนะเกี่ยวกับกฎหมาย 3 ฉบับนี้

พ.ต.อ. ทวี สอดส่อง ได้กล่าวว่า เรื่องของความมั่นคง สิ่งที่เป็นปัญหาที่สุดในทางกฎหมายคือการนิยามความมั่นคง และเป็นความมั่นคงอยู่ในจุดไหนในแง่ของสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของประชาชน เป็นความมั่นคงของประเทศชาติหรือความมั่นคงของประชาชนคำ

กฎหมาย 3 ฉบับ ฉบับแรก กฎอัยการศึกรากเหง้า คือรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับแรกจนถึงปัจจุบันเขียนให้กฎอัยการศึกไปอยู่ในรัฐธรรมนูญ ถ้าจะแก้กฎอัยการศึกต้องไปแก้ในรัฐธรรมนูญ ในรัฐธรรมนูญปัจจุบันมาตรา 176 เขียนไว้ว่าพระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งอำนาจในการประกาศใช้ และยกเลิกกฎอัยการศึกกฎอัยการศึก 

นอกจากนั้นทวียังกล่าวอีกว่า ในกรณีที่จำเป็นต้องประกาศกฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วนทหารย่อมกระทำได้ตามกฎหมายกฎอัยการศึก แสดงว่าทหารประกาศใช้กฎอัยการศึกพระมหากษัตริย์เป็นผู้ยกเลิก อันนี้คือรากเหง้า ถ้าเป็นไปได้ก็ไปแก้รัฐธรรมนูญก่อน คือ อย่างน้อยกฎอัยการศึก 

ดังนั้น ข้อแรก คือ กฎอัยการศึกต้องแก้ที่รัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญต้องเป็นรัฐธรรมนูญของประชาชนมี ประเด็นที่ 2 การไม่ชัดเจนของนิยามการเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ และไม่ได้เขียนกฎหมายลูกประกอบ และอีกประการหนึ่งคือกฎหมายที่เกิดโดยไม่ใช่บ้านเมืองที่เป็นประชาธิปไตยเห็นว่าควรจะยกเลิกหรือกลับเข้ามาในสภาอีกครั้ง กฎหมายทั้ง 3 ฉบับต้องนำมาทบทวน รวมทั้งกฎหมายอื่นๆ ด้วย แก้ที่รัฐธรรมนูญทำรัฐธรรมนูญให้เป็นปกติ ให้คนเสมอคน ให้คนเสมอภาคกัน ไม่ต้องสงสารขอแค่ยุติธรรมก็เพียงพอในรัฐธรรมนูญ

ลำดับถัดไปเข้าช่วงที่ 2 กล่าวถึง ประเด็นแก้ไขรัฐธรรมนูญส่วนที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจด้านความมั่นคง โดย อาจารย์กัลยา แซ่อึ้ง จากมหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ

---

อาจารย์กัลยา แซ่อึ้ง จากมหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ กล่าวถึง ข้อเสนอแนะของโครงการวิจัย เกี่ยวกับการแก้ไขตัวระบบกฎหมายความมั่นคงเสนอเป็น 3 ส่วนใหญ่ๆ

ประเด็นแรก กฎหมายในเรื่องของรัฐธรรมนูญกับการล้อมกรอบกฎหมายความมั่นคง เรารู้อยู่แล้วว่ารัฐธรรมนูญของไทยมีความไม่มั่นคงจากการมีถึง 20 ฉบับ ด้วยความไม่มั่นคงของรัฐธรรมนูญแล้วจะต้องเอากฎหมายความมั่นคงที่จะต้องพูดถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพ หลักนิติธรรม ไปฝากไว้กับรัฐธรรมนูญที่ไม่มั่นคงตรงนี้มันคือกำแพง การพูดเรื่องนี้ในระดับแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงเป็นไปไม่ค่อยได้ ในมุมการมองสำหรับการแก้ไขตัวระบบกฎหมายความมั่นคงทางระบบขยับมุมจากการมองในระดับของกฎหมายมาเป็นการมองในระดับการเมือง

ดังนั้น โจทย์แรกเป็นโจทย์ในระดับกฎหมายคือจะทำยังไงให้กฎหมายความมั่นคงไปพร้อมกันได้กับการคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ ตามหลักนิติธรรมตามมาตรฐานสากลที่ไทยไปลงนามในต่างประเทศไว้หรือว่าจะจัดวางระบบกฎหมายความมั่นคงในกรอบของหลักนิติธรรมกันอย่างไรให้เป็นรูปธรรม และโจทย์ทางการเมืองก็คือการจัดวางที่ทางของกองทัพและอำนาจด้านความมั่นคงกับการปกครองของพลเรือน (civil power) เราจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างทหารหรือกองทัพกับพลเรือนอย่างไร 

ในส่วนที่ 2 ตัวแบบ และกรณีศึกษาตัวแบบในเรื่องของการควบคุมการใช้อำนาจในสภาวะฉุกเฉินหรือสภาวะยกเว้น ทั้งนี้ได้มีการพบ 3 โมเดลใหญ่ๆ ในส่วนของ (1) คือโมเดลในด้านกฎหมาย เป็นโมเดลที่ประเทศในกลุ่มคอมมอนลอว์ (common law) โมเดลทางกฎหมาย คือ ศาล คนที่คุมกองทัพ คือ ศาล โมเดลที่ (2) คือโมเดลโรมันใหม่ ถูกใช้มากในกลุ่มประเทศระบบกฎหมายแบบซีวิลลอว์ (civil law) ไม่เชื่อว่าศาลจะเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่คุมกองทัพได้อย่างดีมีประสิทธิภาพแต่เชื่อในเรื่องของการตรวจสอบหรือการควบคุมเชิงกระบวนการ ใครเป็นคนสั่งกองทัพ แบบโรมันใหม่ คือ สภา เป็นคนสั่งกองทัพ

ส่วนตัวแบบที่ (3) โมเดลตัวแบบส่วนเพิ่ม คือ ในแง่ของใครเป็นคนคุมหรือสั่งกองทัพอาจจะไม่ได้ไปวางอยู่กับศาลหรือรัฐสภาเพียงอย่างเดียว แต่ให้พื้นที่ของภาคประชาสังคมหรือองค์กรตรวจสอบที่เป็นองค์กรภายนอกหน่วยงานของรัฐเข้ามามีส่วนร่วม

ในส่วนของกรณีศึกษากรณี ของอินโดนีเซีย ในแง่ของรัฐธรรมนูญกับการควบคุมกองทัพกำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นผู้บัญชาการกองทัพ คือ กองทัพ ให้กองทัพอยู่ภายใต้รัฐบาลพลเรือนโดยให้ประธานาธิบดีเป็นผู้บัญชาการกองทัพ ที่สำคัญคือในตัวรัฐธรรมนูญของอินโดนีเซียมีการกำหนดในข้อจำกัดของการใช้อำนาจพิเศษไว้ในตัวรัฐธรรมนูญ และแม้ว่าจะให้อำนาจกับประธานาธิบดีในการประกาศใช้กฎอัยการศึกหรือประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็ตาม ต้องเสนอต่อที่ประชุมของสภาผู้แทนให้เห็นชอบ คล้องกับแบบโมเดลก็คือแบบโรมันใหม่

ในแง่ของฟิลิปปินส์ คือ รัฐธรรมนูญ สิ่งสำคัญอันดับแรกคือ ประธานาธิบดีเป็นผู้บัญชาการกองทัพ และในส่วนของกฎอัยการศึกในระดับรัฐธรรมนูญ เอาตัวสาระสำคัญของกฎอัยการศึกไปอยู่ในรัฐธรรมนูญบอกถึงเงื่อนไขการประกาศใช้กฎอัยการศึก ที่สำคัญตอนที่ประกาศใช้ต้องมีสภาอยู่เพราะสภาจะต้องทำหน้าที่รองรับหรือว่ารับรองหลังจากที่ประธานาธิบดีประกาศใช้กฎอัยการศึกแล้วภายใน 48 ชั่วโมง แปลว่าสภาต้องมีอยู่เป็นสภาวะการปกติ ไม่ได้ตัดบทบาทอำนาจของศาลในการบังคับใช้

ส่วนที่ 3 ทดลองเสนอแก้ไขระบบกฎหมายความมั่นคงของไทยในระดับรัฐธรรมนูญ คือ ทำให้ระบบของการใช้อำนาจในสภาวะการใช้การพิเศษหรือทางกฎหมายเรียกว่าสภาวะยกเว้น คือ สภาวะที่ไม่มีกฎหมาย การพูดถึงเรื่องพวกนี้ควรที่จะเอากลับเข้ามาจากสภาพ lawless ให้มันมีสถานะทางกฎหมาย ส่วนที่ 2 คือกำหนดบทบัญญัติที่วางหลักการจัดวางอำนาจกองทัพ ในโครงสร้างอำนาจบริหารของรัฐบาลพลเรือน แล้วนำเรื่องของหลักนิติรัฐ นิติธรรมไปใส่ในส่วนของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ในตัวรัฐธรรมนูญ 2560 นี้คือ ต้องบัญญัติถึงกฎอัยการศึกโดยที่ไม่ได้บัญญัติมาตรา 176 แต่ในตัวบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญต้องบทบัญญัติถึงกฎอัยการศึกในสาระสำคัญที่บอกถึงข้อจำกัดเงื่อนไขการประกาศใช้ ส่วนการจัดวางที่ทางความสัมพันธ์และใครจะเป็นคนคุมกองทัพ คือตัวบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่จะต้องมีการแก้เพิ่มเรื่องของการ มีอำนาจควบคุมกองทัพการจัดวางที่ทางของกองทัพให้อยู่ภายใต้อำนาจของพลเรือน

และในอีกส่วนหนึ่งตัวบทบัญญัติเขียนชุดของสิทธิเสรีภาพให้ชัดเจนนำกติกา ICCPR ที่ระบุว่า สิทธิ เสรีภาพที่ไม่อาจถูกยกเลิกเพิกถอน และต้องมีในเรื่องของตัวบทบัญญัติที่กล่าวถึงสถาบันรวมถึงกระบวนการในการดำเนินการเพื่อที่จะตรวจสอบ คือ การโอนอำนาจในการประกาศกฎอัยการศึก แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นต้องอยู่ในอำนาจของพลเรือนในตัวฝ่ายบริหารซึ่งเป็นรัฐบาลพลเรือน

นอกจากนั้นก็ให้สภาทำหน้าที่ในการพิจารณาเรื่องของการต่อขยายขยายระยะเวลาประกาศใช้ต่างๆ และสุดท้ายก็คือให้ศาลมีอำนาจในการควบคุม และไม่ใช่ตัดอำนาจของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมออก ทั้งในกรณีของกฎอัยการศึกหรือว่า พรก. ฉุกเฉิน

ปัจจุบันสภาได้มีการเข้าชื่อแก้ไขอยู่อย่าง พรก. ฉุกเฉิน ลำดับถัดมาผู้ดำเนินรายการได้เชิญคุณปกรณ์ อารีกุล อนุกรรมาธิการการศึกษาการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน อธิบาย ว่ามีกระบวนการอย่างไร มีข้อเสนออย่างไร ในการแก้ไข พรก.

คุณปกรณ์ อารีกุล อนุกรรมาธิการการศึกษาการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน กล่าวไว้ว่า นับวันที่ 20 พฤษภาคม 2557 ตั้งแต่ประยุทธ์ประกาศกฎอัยการศึก นั่นแสดงว่า 7 ปีที่ผ่านมา ในช่วง 2562-63 สถานการณ์เหมือนจะปกติ ไม่มีการใช้กฎหมายพิเศษ แต่ตอนนี้ก็มีใช้ ถือว่าเป็นสภาวะไม่ปกติ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลยุค คสช. หรือรัฐบาลในตอนนี้ ก็มีการใช้กฎหมายพิเศษทำให้ดูเหมือนมีการใช้แบบปกติไปแล้ว

อยากกล่าวถึงงานของอนุกรรมาธิการการศึกษาการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน ว่ามีอะไรบ้าง ได้มีการทำเรื่องการแก้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ ให้อัยการเข้ามามีส่วนร่วมในคดีที่ตำรวจไม่รับการแจ้งความ รวมทั้งเรื่อง ร่าง พรบ. ป้องการอุ้มหาย ซึ่งรอพิจารณาในสภา ล่าสุดจัดทำเรื่องปฏิรูป พรบ. ค่าตอบแทนผู้ต้องหาในคดีอาญา ในทุกกรณีควรได้รับค่าเสียหายเยี่ยวยา และหลายๆ เรื่องรอเข้าสู่กระบวนการเห็นชอบในสภาต่อไป

ประเด็นที่อยากนำมาแลกเปลี่ยน สิ่งที่เกิดช่วงโควิด ประชาชนถูกแจ้งข้อกล่าวหาว่าฝ่าฝืน พรก. ฉุกเฉิน แต่พอเข้าช่วงมิถุนายนที่ผ่านมา เกิดเหตุการณ์อุ้มหาย และมีประชาชนออกไปชุมนุมเรื่องนี้ และมีการถูกฟ้องว่าฝ่าฝืน พรก. ฉุกเฉิน และพบว่าส่วนตัวมันไม่จำเป็นต้องประกาศ เพราะเรามีกฎหมาย พรบ. ควบคุมโรคติดต่อที่สามารถนำมาปรับใช้ได้

การประกาศฉุกเฉินที่ไม่มีกลไกยึดโยงกับประชาชน จึงต้องนำอำนาจตรวจสอบกลับมาที่สภา เมื่อเปิดประชุมสภาที่ผ่านมาช่วงพฤษภาคมต้องเลิกเร็วเพราะติดเคอฟิว หลายจังหวัดออกคำสั่งห้ามประชาชนเดินทางข้ามจังหวัด ซึ่งกระทบต่อการทำมาหากินของประชาชน เช่น เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจเกิน มีการแจ้งข้อกล่าวหาแก้ลูกจ้างที่ทำงานกลางคืน และเมื่อมีการชุมนุมของประชาชนก็ถูกใช้เป็นเครื่องมือในหารปราบปรามผู้ใช้อำนาจรัฐบาล

เมื่อมีกฎหมายพิเศษเกิดผลกระทบต่อกฎหมายมากขนาดนี้ ควรมีการนำอำนาจในการต่ออายุกลับไปที่สภา เสนอนายกรัฐมนตรี ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้นานสุด 1 เดือน ต่ออายุได้คราวละไม่เกิน 1 เดือน ต้องทำการขอมติจากสภา เมื่อสิ้นสุดสถานการณ์ต้องรายงานผลต่อสภาใน 1 เดือน ถ้าประกาศระหว่างไม่มีสภาได้นานสุด 1 เดือน ห้ามต่ออายุ เมื่อมีสภาใหม่ให้ขอมติทันที (สภาผู้แทนราษฎร)

นอกจากนั้น การยกเลิกการเซ็นเซอร์สื่อ ให้อำนาจสื่อ การควบคุมตัวคนใช้กระบวนการอาญาปกติ ควบคุมตัวไม่เกิน 48 ชม ต้องคุมไว้ที่สถานีตำรวจให้ศาลปกครองกลับมามีอำนาจยกเลิกการยกเว้นความรับผิดชองเจ้าหน้าที่ จากที่หลานท่านกล่าว ก็มีอำนาจหน้าที่หลายส่วนในการออกความสั่งต่างๆ มีหลายฝ่ายกฎหมายเรายื่นเมื่อ 16 มิ.ย. และบรรจุเป็นวาระระหว่างพิจารณา

ปกรณ์ยังแสดงความกังวลอีกว่า เรามีสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ถึงแม้ว่าสภาจะมีอายุครบวาระ ปี 66 แต่ก็ไม่แน่ใจว่าวาระนี้จะถูกพิจารณาหรือไม่ ในขณะที่ฝ่ายบริหารเสนอร่างพรบ. ซึ่งไม่ได้มีกำหนดไว้ว่าเป็นเรื่องด่วน แต่เมื่อมีร่างใดก็ตามประธานสภามักจะบรรจุเป็นเรื่องด่วน ดังนั้น คิดว่าจริงๆแล้ว การวางแผนอนาคตในการปฏิรูปกฎหมายสิ่งแรกที่ต้องปฏิรูปคือวิธีการพิจารณากฎหมายขั้นตอนในปัจจุบัน การใช้ระยะเวลาร่าง และการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตลอดจนคำสั่ง คสช. และประมวลกฎหมายอาญา มาตร 116

---

ลำดับต่อไปขอเชิญคุณสัณหวรรณ ศรีสด จากคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล กล่าวถึงมาตรฐานสากล เกี่ยวกับเรื่องกฎหมายความมั่นคง 

คุณสัณหวรรณ ศรีสด จากคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล ได้กล่าวว่า กฎอัยการศึกกับ พรก. ฉุกเฉิน มีในหลายประเทศมาก เพราะว่าต้นไอเดียจากกฎหมายระหว่างประเทศด้วย แต่พอเอามาใช้ในไทยการวางระนาบกฎหมายภายในมันมีการผิดฝาผิดตัว ระหว่างกฎหมายประเทศอยู่คือปกติในกฎหมายระหว่างประเทศจะแบ่งสถานการณ์ ดังนี้

ช่วงแรก คือ ช่วงสงคราม ใช้กฎหมายต่างหาก วิธีการเขียนอีกแบบหนึ่ง ซึ่งในไทยคงอนุมานได้ว่า คือ กฎอัยการศึก เพราะใช้คำว่าอริราชศัตรูการวางของกฎอัยการศึก ดังนั้น กฎอัยการศึกลักษณะนี้ ถ้าเกิดว่าไปอยู่ในระนาบระดับประเทศนั้นแปลว่าจะต้องประกาศสงครามก่อนควรถึงจะใช้กฎอัยการศึก แต่ว่าไทยมันไม่ใช่อย่างนั้นว่า เพราะว่าอย่างใน 3 จังหวัด เขาใช้กฎอัยการศึกโดยปฏิเสธว่าไม่ใช่พื้นที่สงครามเดี๋ยว

กฎอัยการศึกถ้าดีไซน์แบบต่างประเทศที่ใช้ในเวลาสงครามแล้วมีบางมาตราที่ยังคงไว้ได้บางมาตราจะคงไว้ไม่ได้ ดังนั้น ในประเด็นมาตราที่บอกว่าทหารหรือเจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับโทษ เมื่อกระทำการตามอำนาจกฎอัยการศึกมันน่าจะคงไว้ได้ ถ้ามันถูกใช้ในเวลาสงครามอย่างแท้จริง 

ในสถานการณ์ที่ 2 สำหรับกฎหมายระหว่างประเทศ คือ สถานการณ์ที่เรียกว่ามีความวุ่นวายในประเทศ ไม่ใช่เวลาสงบ ในเวลาสงบเขาจะใช้กฎหมายสิทธิมนุษยชนเต็มขั้น แต่ในสถานการณ์วุ่นวาย แบ่งคร่าวๆได้เป็น 2 แบบสถานการณ์วุ่นวายหนักแต่อาจจะไม่ถึงสงครามหรือบางครั้งก็อาจจะไปถึงสงครามแล้ว แต่ถือว่าเป็นสถานการณ์วุ่นวายหนักเขาจะใช้ว่าเป็นสถานการณ์ที่กระทบต่อความอยู่รอดของชาติ

ในกรณีนี้จะสามารถยกเลิกสิทธิของประชาชนบางสิทธิได้ แต่บางสิทธิก็ห้ามยกเลิกอยู่ดี เช่น สิทธิ์ในชีวิต การไม่ถูกทรมาน แต่ว่าสถานการณ์ที่กระทบต่อความอยู่รอดของชาติอนุมานมาเทียบกับกฎหมายระนาบของไทยก็น่าจะประมาณ พรก. ฉุกเฉิน ปัญหาคือสถานการณ์ที่กระทบต่อความอยู่รอดของชาติในระหว่างประเทศมีนิยามศัพท์มาสอดคล้องกับ ICCPR ถ้าจะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่เป็นอะไรที่กระทบต่อความอยู่รอดของชาติที่เราจะใช้ พรก. ฉุกเฉินได้จะต้องเป็นสถานการณ์ที่กระทบต่อประชาชนโดยรวม

รวมถึงจะต้องเป็นภัยต่อบูรณภาพของประชาชน บูรณภาพของดินแดน ความเป็นอิสระของการเมือง เป็นการกระทบกระเทือนอย่างร้ายแรงต่อสถาบันที่มีการประกันสิทธิ์พลเมือง เช่น ศาลหรือ รัฐสภา

ดังนั้น เวลากล่าวถึงกฎหมายความมั่นคงในมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศถ้ามองเข้ามาในไทยมันจะดีไซน์เป็น (1) กฎอัยการศึกใช้ในเวลาสงคราม (2) พรก. ฉุกเฉินใช้ในเวลาที่กระทบต่อความอยู่รอดของชาติจะจริงๆ ฉุกเฉินอย่างร้ายแรง (3) ใช้กฎหมายทั่วไปธรรมดาที่เราใช้คือเป็นเรื่องของความสงบเรียบร้อย ความมั่นคงภายใน

สัณหวรรณ ยังกล่าวถึงปัญหาอีกว่า อย่างแรก การประกาศใช้กฎอัยการศึกก็ต่อเมื่อมีการประกาศใช้สภาวะในสงคราม หมายถึง สงครามระหว่างประเทศหรือสงครามในประเทศก็ได้ แต่เมื่อไหร่ก็ตามยอมรับในสงครามแล้วก็ประกาศใช้กฎอัยการศึกบางมาตรายังควรจะเก็บไว้ได้ เช่น การคุมขัง 7 วัน อันที่จริงแล้วกฎหมายสงครามบอกว่าเชลยศึกขังได้ ซึ่งในภาวะสงครามที่แท้จริงหลายแห่งศาลมันฟังก์ชันไม่ได้แล้ว ทำหน้าที่ไม่ได้

ดังนั้น มันจะต้องมีการเขียนรองรับไว้ในกฎหมายสงครามอยู่แล้วว่าถ้าศาลฟังก์ชันไม่ได้จะทำยังไงต่อไป รวมถึงการที่ทหารไปสังหารกองกำลังฝ่ายตรงข้าม และไม่ต้องรับผิดอันนี้เป็นแนวปฏิบัติปกติ ในกฎหมายสงครามเขาเรียกว่าเป็นสิทธิพิเศษของกองกำลังรบเพราะว่าถ้าให้สู้รบแต่ไม่เสียเลือดเนื้อเลยก็คงเป็นไปได้ยาก

ดังนั้น ตัวกฎอัยการศึกแต่ที่สำคัญ คือ กฎอัยการศึกต้องยอมรับก่อนว่าเป็นสงคราม อย่างในพื้นที่ 3 จังหวัดในปัจจุบันที่ยังไม่ยอมรับแปลว่ากฎอัยการศึกก็จะยังไม่ควรถูกนำไปใช้ พรก. ฉุกเฉิน และกฎอัยการศึกจะต้องมานั่งคลี่กันใหม่เพราะว่าบางอันในกฎอัยการศึกก็เก็บไว้ได้ แต่บางอันที่วางไว้ใน พรก. ฉุกเฉิน มันเกิน

นอกจากนั้นที่กำหนดไว้ในมาตรา 11 (6) ที่ให้อำนาจนายกในการสั่งการอะไรก็ได้ ถือว่าเป็นปัญหาเรื่องหลักนิติธรรมไม่ใช่แค่เรื่องกฎหมายระหว่างประเทศหรืออำนาจจับกุมควบคุมตัวที่ใน พรก. ฉุกเฉินกล่าวไว้ไม่เกิน 30 วัน แต่ว่ามีระเบียบ กอ.รมน. ที่เขียนไว้ว่าไม่จำเป็นต้องนำตัวไปพบเจอหรือไปพบศาลในระหว่างที่ถูกจับกุม ซึ่งถือว่ามีปัญหาเพราะว่าในเวลาที่ไม่ใช่เวลาสงคราม และศาลยังฟังก์ชันได้

ดังนั้น พรก. ฉุกเฉินจะต้องมีการแก้ไขประเด็นพวกนี้ออกมาต้องวางให้ชัด ต้องมีการพิสูจน์ก่อนว่ามีการเคารพต่อความมั่นคงของชาติอย่างแท้จริงอย่างไร และในกฎหมายระหว่างประเทศนิยามคำพวกนี้มีหมด แต่เราไม่ได้นำมาปรับใช้ เช่น รัฐธรรมนูญรวมถึง พรบ. ที่มักจะปรากฏใช้คำว่าความมั่นคงของชาติ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี ระหว่างประเทศได้มีการตีความอย่างแคบ แต่เรานำมาใช้โดยตีความอย่างกว้าง

ฉะนั้นคำพวกนี้จะต้องถูกนำมานิยามใหม่และจะต้องมาแก้การวางของกฎหมายของพวกนี้ให้มันเป็นไปตามกฎหมายระหว่างประเทศ คือก็ต้องไปแก้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ และก็มาแก้ในกฎหมายลูกทั้งหลายให้สอดคล้อง

สุดท้ายจะเป็นการกล่าวถึงประเด็นการปฏิรูปกฎหมายความมั่นคง ตลอดจนข้อเสนอแนะเพิ่มเติม โดยคุณสมชาย หอมลออ ที่ปรึกษากฎหมายมูลนิธิผสานวัฒนธรรม

---

คุณสมชาย หอมลออ ที่ปรึกษากฎหมายมูลนิธิผสานวัฒนธรรม ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ประการแรก คือ ว่าความที่ ไม่ลงรอย ไม่เหมาะสม ไม่ฟังก์ชันของกฎหมายความมั่นคงเห็นชัดเจนมาก เมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อกลางเดือนตุลาคมที่ผ่านมา แท้จริงแล้วกฎหมายควรจะประกาศใช้หรือบังคับใช้ตามความจำเป็นเท่านั้น และเพื่อที่จะก่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยในสังคมบนหลักการของสิทธิ เสรีภาพ แต่ประกาศแทนที่จะทำให้สังคมมีความสงบเรียบร้อยให้กลับทำให้สังคมมีความขัดแย้งมากยิ่งขึ้น

ทั้งนี้ เพราะว่ากฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงโดยเฉพาะอย่างยิ่ง 3 ฉบับนี้ คือ พรบ. ความมั่นคง กฎอัยการศึกและ พรก. ฉุกเฉินนั้นมีความซ้ำซ้อนอย่างเห็นได้ชัดเจน ในแต่ละฉบับพูดถึงการประกาศใช้เมื่อมีความมีปัญหาความมั่นคงของประเทศอาจจะมีเฉพาะกฎอัยการศึกเท่านั้นที่พูดพิเศษขึ้นไปด้วยเกี่ยวกับเรื่องเมื่อมีภาวะศึกสงคราม ส่วนอื่นๆก็พูดถึงเรื่องของความมั่นคงซึ่งก็ค่อนข้างจะกว้างทำให้เกิดความสับสน 

ยกตัวอย่างเช่น การประกาศโดยใช้อำนาจตาม พรก. ฉุกเฉินที่กำหนดให้สถานที่ควบคุมตัวอยู่ที่ค่ายตชดภาค 1 แต่หมายจับที่จะจับผู้ที่ทางเจ้าหน้าที่ตำรวจกล่าวหาว่าก่อความไม่สงบนั้นเป็นหมายของประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งตามปกติแล้วเมื่อจับกุมแล้วจะต้องส่งตัวไปที่สถานีตำรวจ แต่กลับส่งตัวไปควบคุมในสถานที่ที่ประกาศไว้ตาม พรก. ฉุกเฉินซึ่งอันนี้เป็นความผิดพลาดอย่างมาก และผมคิดว่าผู้ที่เป็นเหยื่อของความผิดพลาดอันนี้น่าจะเรียกร้องการชดใช้เยี่ยวยาในส่วนนี้ 

นอกจากนั้น ปราศจากการตรวจสอบนี้ทำให้มีการใช้กฎหมายฉบับนี้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินกฎอัยการศึกลักษณะที่ยาวนานไม่มีการตรวจสอบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ 17 ปี ที่ประกาศกฎอัยการศึกและ พรก. ฉุกเฉิน จนถึงปัจจุบันแต่จังหวัดตามแนวชายแดนของประเทศไทยหลายจังหวัดประกาศกฎอัยการศึกมาแล้วประมาณครึ่งศตวรรษ 40-50 ปี โดยอ้างว่าเป็นพื้นที่เปราะบางมีปัญหาความมั่นคงดังนั้นต้องให้อำนาจฝ่ายทหารความสับสนที่ชัดเจน ที่คุณสัหวรรณพูดก็คือว่าไม่มีการจำแนกระหว่างภาวะสงครามภาวะฉุกเฉินและภาวะปกติเท่ากับว่าไม่มีการจำแนกว่าจะใช้ต่อศัตรูของประเทศหรือต่อพลเมืองของประเทศอย่างไร

ในส่วนนี้ทางเท่าที่เราได้ประมวลข้อเสนอแนะในการแก้ไขว่าควรจะแก้ไขอย่างไรในการที่จะทำให้กฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงเข้ารูปเข้ารอบ (1) กฎหมาย 3 ฉบับนี้เป็นสิ่งตกค้างหรือซากเดนของอดีตก็ควรจะยกเลิกไป คือ พรบ. ความมั่นคง เพราะเป็นกฎหมายที่สะท้อนให้เห็นชัดเจนที่สุดถึงความสับสนที่กองทัพได้สร้างอำนาจรัฐซ้อนรัฐขึ้นมาในระบบการบริหารราชการแผ่นดิน

(2) กฎหมายนั้นต้องวางอยู่บนพื้นฐานของหลักสิทธิมนุษยชน ทั้งหลักสิทธิมนุษยชนพื้นฐาน สิทธิมนุษยชนที่ไม่สามารถละเมิดได้ และสิทธิมนุษยชนที่เรื่องบางเรื่องอาจจะจำกัดชั่วคราวในสถานการณ์ที่ไม่ปกติ ซึ่ง ก็คือ สถานการณ์ที่มีภาวะฉุกเฉินกับสถานการณ์ที่มีภาวะสงคราม นอกจากหลักประชาธิปไตยแล้วก็คือ หลักนิติธรรมนิติรัฐ ผ่านการตรวจสอบโดยสารที่เป็นอิสระ และหลักประชาธิปไตยคือการที่บริหารประเทศหรือการที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งที่เป็นรัฐบาลพลเรือนนั้นมีอำนาจเหนือฝ่ายทหารหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงทั้งหมด

ส่วนที่เป็นข้อเสนออาจต้องมีการแบ่งระดับของภาวะวิกฤตฉุกเฉินออกเป็น 2 ระดับ นอกจากภาวะปกติ ที่ใช้กฎหมายธรรมดาแล้ว เมื่อจะมีการใช้กฎหมายเกี่ยวกับภาวะฉุกเฉินต้องกำหนดเป็นกฎหมายหรือการประกาศในภาวะสงคราม ซึ่งยึดตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ และวิกฤตหรือภาวะฉุกเฉินภายในประเทศ ซึ่งในส่วนนี้ต้องถือว่าเป็นเรื่องของเจ้าหน้าที่พลเรือนเท่านั้น

ซึ่งหลักการนี้ เหมือนว่าจะมีการยอมรับกันอยู่ในช่วงแรกๆ โดยที่บอกว่าเจ้าหน้าที่ทหาร ยกเว้นในภาวะที่ประกาศกฎอัยการศึก ที่ให้ทหารมีอำนาจเหนือพลเรือน แต่ว่าในภาวะฉุกเฉินนั้นกำหนดว่า ให้เจ้าหน้าที่ทหารนั้นเป็นผู้ช่วยเจ้าหน้าที่พลเรือน แต่ในกฎหมายก็บอกว่าแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ทหารเป็นเจ้าหน้าที่ตาม พรบ. ฉุกเฉินได้ด้วย แต่ถึงแม้จะบอกว่าเจ้าหน้าที่ทหารเป็นเพียงผู้ช่วยเจ้าหน้าที่พลเรือนแต่ในทางปฏิบัติจริงๆแล้ว ในบางเหตุการณ์ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ทหารนั้นในทางปฏิบัติมีอำนาจมากกว่าเจ้าหน้าที่พลเรือน และเจ้าหน้าที่พลเรือนเช่นตำรวจนั้นกลายเป็นผู้ช่วยของเจ้าหน้าที่ทหารไป

ประเด็นปัญหาที่อาจจะต้องพิจารณาต่อไปจะทำเป็นกฎหมายฉบับเดียวแล้วมีการประกาศใช้ในสภาวะที่มีความฉุกเฉินในลักษณะสงครามหรือภาวะฉุกเฉินภายในประเทศหรืออาจจะแยกกัน เป็นโจทย์ที่ต้องพิจารณา แต่ว่าที่มีการสรุปเมื่อครู่กฎหมาย 3 ฉบับเกี่ยวพันกับรัฐธรรมนูญด้วยอาจจะเกี่ยวพันกับกฎหมายธรรมดา ซึ่งเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับความมั่นคงที่แทรกอยู่ในหลายๆ เรื่อง เช่นประมวลกฎหมายอาญามาตรา 116 เป็นต้น

ประเด็นต่อไป คือ ต้องมีการตรวจสอบโดยระบบรัฐสภาหรือระบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา คือ โดยรัฐสภา และการตรวจสอบตามระบบประชาธิปไตยและนิติธรรมหรือนิติรัฐ คือ การตรวจสอบโดยศาล ซึ่งแน่นอนว่าต้องให้อำนาจศาลปกครองในการตรวจสอบทั้งตัวประกาศและตัวการกระทำซึ่งจริงๆแล้วจึงแม้ว่าในภาวะสงครามก็ดีหรือภาวะฉุกเฉินก็ดีก็ถือว่าเป็นการกระทำในทางปกครองซึ่งศาลยุติธรรมนั้นไม่มีความเชี่ยวชาญชัดเจนในเรื่องนี้

และข้อสำคัญ คือที่ผ่านมาการเยียวยา ไม่ใช่เฉพาะเรื่องที่เจ้าหน้าที่ไปละเมิดสิทธิของพลเมืองในภาวะสงคราม ภาวะฉุกเฉิน แต่ในภาวะปกติเองในปัจจุบันก็ไม่มีกฎหมายหรือหลักเกณฑ์ที่แน่นอนที่กำหนดว่ารัฐจะต้องเยียวยามากน้อยแค่ไหน ต้องมีการแก้ไข พรบ. ค่าตอบแทนผู้เสียหาย และค่าทดแทนผู้ต้องหาในคดีอาญา และขยายมาถึงผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐที่ปฏิบัติตามหน้าที่ด้วย

สมชาย ได้กล่าวทิ้งท้ายไว้ว่า ประเด็นสุดท้าย คือ ยืนยันคุณค่าหลัก คือ จะต้องไม่นำกฎหมายพิเศษโดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎอัยการศึกไปใช้เป็นเครื่องมือในการรัฐประหาร ซึ่งอันนี้เป็นต้นทางของการเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองที่ล้มหลักการที่สำคัญทั้ง 3 หลักการที่ว่า คือ หลักสิทธิมนุษยชน นิติธรรมนิติรัฐ และประชาธิปไตย

สังคมไทยอาจจะต้องมาถึงที่ต้องยอมรับว่าความคิดความเชื่อในทางการเมือง กลุ่มการเมือง พลังทางการเมือง การออกแบบระบบทางการเมืองนั้นไม่ใช่สำหรับคนที่มีความคิดความเชื่อทางการเมืองกลุ่มเดียว ต้องยอมรับของลักษณะของพหุภาคีในทางสังคมการเมือง ในที่เกิดขึ้นในประเทศไทยไม่เช่นนั้นแล้ว สังคมไทยจะไม่สามารถที่จะไปสู่ความสงบเรียบร้อยหรือการพัฒนาที่ยั่งยืนได้ ดังนั้นกฎหมายนี้ถ้าเราไม่มีการปรับปรุงแก้ไขบนพื้นฐานอย่างที่ได้นำเสนอไปนี้แทนที่จะแก้ปัญหากลับเป็นการซ้ำเติมปัญหา

นายนิกร วีสเพ็ญ ประธานกรรมการ สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน ในนามคณะผู้จัด ได้กล่าวปิดการเสวนาวิชาการครั้งนี้ เวลา 16.50

[:]