เอกสารแปล เอกสารวิเคราะห์ แง่มุมด้านสิทธิมนุษยชนของร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ
ต่อไปนี้เป็นบทวิเคราะห์แง่มุมด้านสิทธิมนุษยชนของร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ (ร่างพรบ.ฯ) ที่ทางสำนักงานตำรวจแห่งชาติได้จัดส่งให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติเพื่อพิจารณาและจะส่งมอบให้ทางคณะรัฐมนตรี และสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาในลำดับต่อไป
ในแต่ละส่วนของบทวิเคราะห์จะประกอบด้วยข้อเสนอแนะขนาดสั้น ภายใต้เงื่อนไขด้านกฎหมายในปัจจุบันของไทย แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลไม่อาจมั่นใจได้ว่าการแก้ไขร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้เพียงอย่างเดียว จะช่วยคุ้มครองสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ ทางหน่วยงานจึงมีข้อเสนอแนะบางส่วนในเรื่องข้อกฎหมาย และมาตรการอื่นนอกเหนือไปจากร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้
บทวิเคราะห์และข้อเสนอแนะเหล่านี้เป็นผลมาจากข้อกังวลหลักของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล และอาจไม่ครอบคลุมเนื้อหาในทุกมาตรา หรือไม่ครอบคลุมสิทธิมนุษยชนทุกด้านของร่าง พรบ.ฯ
1. กรอบกฎหมายระหว่างประเทศและรัฐธรรมนูญ
1.1. กฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ
สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ รวมทั้งสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการสมาคมและการแสดงออกซึ่งเกี่ยวข้องกันอย่างใกล้ชิด เป็นหลักประกันที่ได้รับการคุ้มครองตามสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นรัฐภาคี โดยเฉพาะกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR)
ข้อ 21 ของ ICCPR กำหนดว่า
สิทธิในการชุมนุมโดยสงบย่อมได้รับการรับรอง การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้นอกจากจะกำหนดโดยกฎหมายและเพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ หรือความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชนหรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น
ในจดหมายที่องค์การสหประชาชาติได้รับเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2557 รัฐบาลไทยได้แจ้งต่อเลขาธิการองค์การสหประชาชาติว่า ตามการอ้างอำนาจในข้อ 4 ของกติกา ICCPR เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม 2557 เพื่อเลี่ยงพันธกรณีตามสนธิสัญญา โดยมีการชะลอการบังคับใช้ หรือการจำกัดสิทธิหลายประการที่กำหนดไว้ในกติกา ICCPR รวมถึงสิทธิที่จะชุมนุมโดยสงบ
แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลต้องการย้ำว่า ตามข้อ 4 ของกติกา ICCPR ในภาวะฉุกเฉินนั้น รัฐภาคีอาจใช้มาตรการที่เป็นการเลี่ยงพันธกรณีของตนภายใต้กติกานี้ได้ “เพียงเท่าที่จำเป็นตามความฉุกเฉินของสถานการณ์” ดังที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของกติกาฯ นี้อธิบายว่า “…การเลี่ยงการปฏิบัติตามพันธกรณี ให้กระทำได้เท่าที่จำเป็นตามความฉุกเฉินของสถานการณ์ และจะต้องสะท้อนถึงหลักความได้สัดส่วน ซึ่งเป็นพื้นฐานสำหรับการเลี่ยงพันธกรณีและการใช้อำนาจในการจำกัดสิทธิใดๆ นอกจากนั้น จากข้อเท็จจริงที่ว่า การเลี่ยงพันธกรณีทำให้ไม่ต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดบางประการ อาจกระทำได้โดยอ้างเหตุความฉุกเฉินของสถานการณ์นั้น อย่างไรก็ดีต้องมีการแสดงให้เห็นถึงเหตุแห่งความฉุกเฉินของสถานการณ์นั้นด้วย” คณะกรรมการฯ ยังเน้นย้ำว่า “มาตรการซึ่งเป็นการเลี่ยงการปฏิบัติตามข้อกำหนดของกติกา ต้องมีลักษณะที่เป็นเหตุยกเว้นและเป็นมาตรการชั่วคราวเท่านั้น”
แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลเห็นว่า การจำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่การประกาศใช้กฎอัยการศึกในประเทศไทย รวมทั้งการจำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการแสดงออกและการสมาคมที่เป็นอยู่ ไม่สอดคล้องกับเงื่อนไขดังข้างต้น มาตรการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมที่เป็นอยู่มีลักษณะกระทำโดยพลการ และใช้อำนาจอย่างกว้างขวางมากเกินไปทั้งในแง่ของขอบเขตและเนื้อหาสาระ จนไม่อาจถือได้ว่ามีสัดส่วนเหมาะสมหรือเป็นมาตรการที่เป็นข้อยกเว้นได้ นอกจากนั้นการบังคับใช้มาตรการเหล่านี้นานกว่าห้าเดือน ย่อมไม่อาจถือได้ว่าเป็นมาตรการ “ชั่วคราว” เช่นกัน
แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลสนับสนุนความเห็นของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของกติกาฯ นี้ที่ว่า การจำกัดสิทธิตามข้อ 21 นั้นเพียงพอแล้ว จึงไม่มีเหตุผลมากเพียงพอที่จะต้องเลี่ยงพันธกรณีแม้ในภาวะฉุกเฉิน
ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล:
• ถอนการประกาศเลี่ยงพันธกรณีตามกติกา ICCPR
1.2. ข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญที่คุ้มครองสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ
ในเบื้องต้น แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลต้องการย้ำว่า เช่นเดียวกับสิทธิมนุษยชนหลักอื่นๆ สิทธิมนุษยชนในการชุมนุมโดยสงบจะได้รับการคุ้มครองอย่างดีที่สุดในประเทศ เมื่อมีข้อกำหนดเป็นกฎหมายเฉพาะและเป็นกฎหมายพื้นฐานเช่นในรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มีข้อกำหนดหลายประการเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชน รวมทั้งข้อกำหนดที่คุ้มครองสิทธิที่จะชุมนุมโดยสงบเป็นการเฉพาะ และมีข้อกำหนดเกี่ยวกับสิทธิที่เกี่ยวเนื่องกับเสรีภาพในการแสดงความเห็นและการแสดงออก ในทางตรงกันข้าม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ที่ประกาศใช้เมื่อเดือนกรกฎาคม 2557 และมีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน ไม่มีข้อกำหนดเป็นการเฉพาะเกี่ยวกับสิทธิเหล่านี้ แม้มาตรา 4 จะให้ความคุ้มครองโดยรวมโดยระบุว่า
ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้
ดังที่แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลเคยตั้งข้อสังเกตไว้ ทางองค์การฯ กังวลว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ให้การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่อ่อนแอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า นอกจากจะไม่มีเนื้อหาที่ชัดเจนถึงสิทธิหลักที่ต้องได้รับการคุ้มครองแล้ว การกำหนดให้การคุ้มครองตามมาตรา 4 อยู่ “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” หมายความว่าสิทธิมนุษยชนและพันธกรณีระหว่างประเทศของไทยตกอยู่ในสถานะเป็นรองเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ทั้งนี้ ตามหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ รัฐไม่อาจอ้างกฎหมายในประเทศเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการไม่ปฏิบัติตามสนธิสัญญา
ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล
- นำข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญที่ที่ระบุถึงการปกป้อง คุ้มครองสิทธิมนุษยชนอย่างชัดเจนกลับคืนมาในรัฐธรรมนูญที่จะทำการจัดทำต่อไป
- ประกันว่ากฎหมายในประเทศทุกฉบับมีเนื้อหาสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนของไทย
2. ข้อกังวลหลักเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนในร่างพรบ.ฯ
2.1. แม้แต่การคุ้มครองอย่างจำกัดตามร่างพรบ.ฯ ก็ไม่อาจกระทำได้ภายใต้กฎอัยการศึก
มาตรา 4 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดว่า “การชุมนุมสาธารณะในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก และการชุมนุมสาธารณะที่จัดขึ้นเพื่อประโยชน์ในการหาเสียงเลือกตั้งในช่วงเวลาที่มีการเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น”
หมายความว่า แม้จะมีการรับรองร่างพรบ.ฯ แล้ว ก็จะยังไม่มีผลบังคับใช้ทันทีจนกว่าจะยกเลิกกฎอัยการศึก ในปัจจุบันตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 7/2557 นับแต่เดือนพฤษภาคม 2557 ระบุว่า “ห้ามมิให้มั่วสุม หรือชุมนุมทางการเมือง ณ ที่ใด ๆ ที่มีจํานวนตั้งแต่ 5 คน ขึ้นไป” และ “หากผู้ใดฝ่าฝืนต้องระวางโทษจําคุก ไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท หรือทั้งจําทั้งปรับ”
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) คำสั่งคสช.ฉบับนี้และทุกฉบับจะยังคงอยู่และมีผลบังคับใช้ตามกฎหมาย กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ร่างพรบ.ฯ จะไม่มีอำนาจในการเปลี่ยนแปลงใดๆ ในทางปฏิบัติ จนกว่าจะมีการยกเลิกกฎอัยการศึกหรือประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 7/2557 เสียก่อน
ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล:
- ยกเลิกข้อกำหนดใดๆ ที่ประกาศตามกฎอัยการศึกซึ่งส่งผลกระทบในทางเสียหายต่อสิทธิมนุษยชน
- ยกเลิกประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทุกฉบับที่จำกัดสิทธิมนุษยชนโดยรวม และจำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบเป็นการเฉพาะ
2.2. นิยามซึ่งให้อำนาจอย่างกว้างขวางต่อทางการในการสั่งห้ามการชุมนุมโดยสงบ
มาตรา 7 ของร่างพรบ.ฯ มีเนื้อหาบางส่วนดังนี้
การชุมนุมสาธารณะใดมีการขัดขวางหรือกีดขวางมิให้ประชาชนใช้ทางหลวงหรือทางสาธารณะได้ตามปกติโดยไม่ได้รับอนุญาตจากผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาทางนั้น หรือทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเกินที่พึงคาดหมายได้ว่าเป็นไปตามปกติและเหตุอันควร หรือมีการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่น หรือมีการกระทำการใด ๆ อันอาจก่อให้เกิดความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมืองไม่เป็นการชุมนุมสาธารณะโดยสงบ
แม้ว่ากติกา ICCPR จะอนุญาตให้สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ รวมทั้งสิทธิอื่นๆ บางประการ (เช่น เสรีภาพในการสมาคมและเสรีภาพในการแสดงออก) อยู่ใต้ข้อจำกัดบางประการ แต่ข้อจำกัดดังกล่าวจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อในประการแรกคือมีกฎหมายกำหนดเอาไว้ ประการที่สอง คือเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ (ความมั่นคงของชาติ ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชน) หรือเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น และประการที่สาม เมื่อเหตุผลดังข้างต้นสามารถพิสูจน์ได้ การจำกัดสิทธิใดๆ ที่ไม่สอดคล้องกับทุกองค์ประกอบดังกล่าว หรือที่เรียกว่า “บททดสอบสามประการ” (“three-part test”) ย่อมถือเป็นการละเมิดสิทธินี้
แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลอย่างยิ่งว่ามาตรา 7 ให้อำนาจทางการอย่างกว้างขวางในการสั่งห้ามการชุมนุมประท้วงอย่างสงบ ซึ่งอำนาจดังกล่าวไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ข้างต้น เรามีข้อกังวลโดยเฉพาะในเนื้อหาของมาตรานี้ที่ระบุว่า การชุมนุมโดยสงบอาจ “ไม่เป็นการชุมนุมสาธารณะโดยสงบ” และเป็นเหตุนำไปสู่การฟ้องร้องดำเนินคดีและการใช้กำลังของตำรวจได้ เพียงเพราะการชุมนุมนั้นเป็นเหตุให้มีการ “กีดขวางมิให้ประชาชนใช้ทางหลวงหรือทางสาธารณะได้ตามปกติ…” กรณีที่เป็นการชุมนุมขนาดเล็กอย่างสงบ เช่น การชุมนุมบนถนนหรือตามจัตุรัสในเมืองนั้น “การขัดขวางการใช้ประโยชน์ตามปรกติ” เป็นเรื่องที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ข้อกำหนดเช่นนี้ย่อมเปิดโอกาสให้ทางการสั่งห้ามหรือสลายการชุมนุมได้หากไม่พอใจแม้จะเป็นการชุมนุมโดยสงบก็ตาม ในทำนองเดียวกัน คำว่า “การขัดขวาง” มีความหมายที่กว้างมาก และอาจถูกใช้โดยพลการเพื่อปราบปรามการชุมนุมโดยสงบ
มาตราอื่น ๆ ที่ใช้คำว่า “ความสะดวก” นั้นเปิดโอกาสให้มีการใช้อำนาจโดยพลการ เพื่อจำกัดการชุมนุมโดยสงบ (“ขัดขวางความสะดวกของประชาชนที่จะใช้หรือเข้าออกที่สาธารณะนั้นตามปกติ” มาตรา 12(1) และในทำนองเดียวกันในมาตรา 18(1))
ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล
- เปลี่ยนถ้อยคำในมาตรา 7 และมาตราอื่น ๆ ทั้งหมดที่จำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ โดยให้เหลือเงื่อนไขการจำกัดสิทธิเท่าที่กระทำได้ตามข้อ 21 ของกติกา ICCPR
- ประกันว่า โดยการประกาศใช้กฎหมาย ระเบียบ และคำสั่งใด ๆ การจำกัดสิทธิเหล่านี้ต้องได้รับการตีความอย่างแคบทั้งในทางกฎหมายและในทางปฏิบัติ และเป็นไปตามหลักความจำเป็นและความได้สัดส่วน
2.3. ข้อกำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมต้องขออนุญาต
มาตรา 11 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดว่า
ผู้ใดประสงค์จะจัดการชุมนุมสาธารณะและการชุมนุมนั้นอาจจะกระทบต่อการรักษาความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีตลอดจนสุขอนามัยของประชาชน หรือความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ให้มีหนังสือแจ้งการชุมนุมต่อผู้รับแจ้งก่อนเริ่มการชุมนุมไม่น้อยกว่ายี่สิบสี่ชั่วโมง
มาตราดังกล่าวยังกำหนดเพิ่มเติมว่า “หนังสือแจ้งการชุมนุมสาธารณะ จะต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ ทั้งนี้ให้เป็นไปตามแบบที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด”
มาตรา 12 กำหนดเงื่อนไขในการใช้อำนาจตามมาตรา 11 ซึ่งรวมถึงกรณีที่ “ขัดขวางความสะดวกของประชาชนที่จะใช้หรือเข้าออกที่สาธารณะนั้นตามปกติ”
แม้ว่าข้อจำกัดตามมาตรา 11 และ 12 จะสอดคล้องกับเนื้อหาของข้อ 21 ของกติกา ICCPR แต่ร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้ยังกำหนดเพิ่มเติมให้ประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตในการจัดการชุมนุม ในกรณีที่การชุมนุม “อาจกระทบต่อความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ” ดังที่ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า คำว่า “ความสะดวก” เป็นคำที่มีความหมายกว้างขวางและคลุมเครือ แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลว่า การกำหนดให้ประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตการชุมนุม ในกรณีที่เพียงอาจเป็นไปได้ (“อาจจะ”) ว่าการชุมนุมอาจจะกระทบต่อ “ความสะดวก” ของสาธารณะ เป็นเงื่อนไขที่บังคับให้การชุมนุมสาธารณะโดยสงบทุกครั้งต้องได้รับการอนุญาตจากทางการเสียก่อน
ผู้รายงานพิเศษสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและการสมาคมระบุว่า เราควรสันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้ชุมนุมมีเจตนาที่จะชุมนุมโดยสงบ ผู้รายงานพิเศษฯ ย้ำว่าไม่ควรกำหนดให้ต้องมีการขออนุญาตเพื่อการชุมนุมโดยสงบ การใช้สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ ควรถูกควบคุมอย่างมากที่สุดด้วยเงื่อนไขให้ต้องมีการแจ้งล่วงหน้าเท่านั้น ซึ่งไม่ควรให้เป็นภาระมากจนเกินไป โดยเหตุผลที่ต้องแจ้งล่วงหน้าก็เพื่อให้ทางการสามารถอำนวยความสะดวกต่อการใช้สิทธิดังกล่าว และใช้มาตรการเพื่อประกันความปลอดภัยและความสงบเรียบร้อยของสาธารณะ รวมทั้งคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ๆ ผู้รายงานพิเศษฯ มีข้อเสนอแนะว่า ข้อกำหนดให้ต้องแจ้งล่วงหน้าควรเป็นไปตามการประเมินตามสัดส่วนที่เหมาะสม และควรเป็นข้อกำหนดเฉพาะเมื่อเป็นการชุมนุมขนาดใหญ่ หรือกรณีที่เชื่อว่าอาจมีการสร้างความปั่นป่วนวุ่นวายในระดับหนึ่ง
ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล
- เปลี่ยนถ้อยคำในมาตรา 11 เพื่อตัดเงื่อนไขที่กำหนดให้ประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตก่อนจัดการชุมนุม
- จำกัดเงื่อนไขของผู้จัดการชุมนุมให้เหลือเพียงการแจ้งล่วงหน้า กรณีที่การชุมนุมนั้นอาจก่อให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในระดับหนึ่ง
2.4. การเอาผิดทางอาญากับการจัดการชุมนุมโดยสงบ
มาตรา 30 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดว่า
ผู้จัดการชุมนุมสาธารณะที่กระทบต่อการรักษาความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีตลอดจนสุขอนามัยของประชาชน หรือความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งมิได้แจ้งการชุมนุมตามมาตรา 11 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
ร่าง พรบ.ฯ ยังกำหนดอัตราโทษหลายประการให้กับผู้จัดการชุมนุม ผู้ให้ความช่วยเหลือ และยังรวมถึงผู้เข้าร่วมในบางกรณี เมื่อมีการละเมิดข้อกำหนดตามร่างพรบ.ฯ รวมทั้งมีโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งเดือนถึง 10 ปี และโทษปรับตั้งแต่ 1,000 บาทจนถึง 200,000 บาท
แม้ในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนโดยรวม รัฐอาจเอาผิดทางกฎหมายกับการกระทำบางประการ รวมทั้งการกระทำที่รุนแรงโดยผู้ประท้วง แต่แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลอย่างยิ่งว่า การเอาผิดทางกฎหมายกับผู้จัดการชุมนุมและผู้เข้าร่วมการชุมนุมโดยสงบ ย่อมส่งผลกระทบเสียหายต่อสิทธิมนุษยชนที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ และสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการแสดงออกและการสมาคมที่เกี่ยวเนื่องกัน ทางหน่วยงานมีข้อสังเกตว่า มาตรา 30 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดบทลงโทษแม้ในกรณีเพียงไม่สามารถแจ้งล่วงหน้าให้ทางการทราบว่าจะมีการชุมนุม รวมถึงยังมีข้อกังวลที่ว่าการชุมนุม “อาจกระทบ” ต่อ “ความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ” การอ้างเหตุผลที่อาจเป็นเพียงความเป็นไปได้เช่นนี้ เมื่อรวมกับการอ้างคำว่า “ความสะดวก” ของสาธารณะตามข้อสังเกตข้างต้น เท่ากับเป็นการให้อำนาจอย่างกว้างขวางกับทางการที่จะจับกุมและดำเนินคดีกับผู้จัดการชุมนุมอย่างสงบโดยพลการ
ผู้รายงานพิเศษสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและการสมาคมย้ำว่า “กรณีที่ผู้จัดการชุมนุมไม่สามารถแจ้งให้ทางการทราบ ก็ไม่ควรเป็นเหตุให้มีการสลายการชุมนุมโดยอัตโนมัติ และไม่ควรเป็นเหตุให้ผู้จัดต้องได้รับโทษทางอาญาหรือทางปกครอง ทั้งที่เป็นค่าปรับหรือโทษจำคุก”
ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล
- ให้ตัดเนื้อหาใด ๆ ที่มีข้อกำหนดให้ลงโทษทางอาญาหรือทางปกครอง ทั้งที่เป็นโทษจำคุกหรือค่าปรับ กรณีที่ผู้จัดการชุมนุมไม่ได้แจ้งล่วงหน้าก่อนการชุมนุม
- ให้ตัดเนื้อหาใด ๆ ที่มุ่งเอาผิดทางอาญากับผู้จัดและผู้ประท้วง โดยคำนึงว่าควรใช้กฎหมายอาญาทั่วไปกับผู้ประท้วง เช่นเดียวกับที่ใช้กับบุคคลอื่น ๆ
สรุป
ในปัจจุบัน มีการควบคุมจำกัดอย่างมากต่อเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ โดยเฉพาะการชุมนุมทางการเมือง และแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลยินดีที่ทางการพยายามจัดทำร่างกฎหมายเพื่อกำหนดให้การชุมนุมโดยสงบสามารถเกิดขึ้นได้อย่างชอบด้วยกฎหมาย
อย่างไรก็ดี ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะฉบับปัจจุบัน ยังมีข้อบกพร่องและไม่สอดคล้องกับพันธกรณีของไทยที่มีต่อกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ โดยเฉพาะข้อกำหนดเกี่ยวกับสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบในข้อ 21 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR) และข้อกำหนดที่เกี่ยวข้องด้านเสรีภาพในการแสดงออก (ข้อ 19) และการสมาคม (ข้อ 22)
แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลอย่างยิ่งว่า ร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้มีคำนิยามซึ่งเป็นการมอบอำนาจอย่างกว้างขวางให้กับทางการในการสั่งห้ามการชุมนุมโดยสงบ เช่น กำหนดให้ผู้จัดประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตก่อนที่จะจัดการชุมนุมโดยสงบ และการเอาผิดทางอาญากับผู้จัดและผู้เข้าร่วมการชุมนุมโดยสงบ เมื่อกระทำการบางอย่างที่มีการนิยามหรือใช้ถ้อยคำอย่างคลุมเครือในกฎหมายฉบับนี้
ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังได้รับการพิจารณา ในช่วงที่มีความกังวลอย่างยิ่งต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้น รวมทั้งการออกกฎหมายที่ให้อำนาจจำกัดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวางในไทย และการควบคุมสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบเป็นการเฉพาะ รัฐบาลไทยได้แจ้งในจดหมายเพื่อขอเลี่ยงพันธกรณีโดยอ้างข้อ 21 ของกติกา ICCPR และทางกองทัพได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญพ.ศ.2550 ที่มีมาตรการอย่างกว้างขวางเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ทั้งยังมีการบังคับใช้กฎอัยการศึก และการออกคำสั่งที่จำกัดสิทธิในการชุมนุมโดยสงบอย่างร้ายแรง ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ได้รับผลกระทบแต่อย่างใด แม้ว่าร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้จะผ่านออกมาเป็นกฎหมายก็ตาม
แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลเรียกร้องให้ทางการไทยปรับปรุงร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้ ทั้งนี้เพื่อประกันให้มีเนื้อหาสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนของไทย ดังที่กล่าวถึงในเอกสารฉบับนี้ ทางองค์การฯ ยังเรียกร้องให้ทางการไทยยกเลิกข้อจำกัดใดๆ ต่อการใช้สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะให้ถอนจดหมายที่ขอเลี่ยงการปฏิบัติตามพันธกรณีในกติกา ICCPR รวมถึงให้นำข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญที่คุ้มครองสิทธิมนุษยชนกลับมาใช้ใหม่ และให้ยกเลิกคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติซึ่งเป็นเหตุให้ไม่สามารถจัดการชุมนุมโดยสงบ รวมทั้งกิจกรรมทาง “การเมือง” อื่น ๆ ได้ตามกฎหมาย