เอกสารแปล ข้อเสนอแนะของ Amnesty International ต่อร่างพรบ. ชุมนุมสาธารณะ

เอกสารแปล เอกสารวิเคราะห์ แง่มุมด้านสิทธิมนุษยชนของร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ

​ต่อไปนี้เป็นบทวิเคราะห์แง่มุมด้านสิทธิมนุษยชนของร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ (ร่างพรบ.ฯ) ที่ทางสำนักงานตำรวจแห่งชาติได้จัดส่งให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติเพื่อพิจารณาและจะส่งมอบให้ทางคณะรัฐมนตรี และสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาในลำดับต่อไป

​ในแต่ละส่วนของบทวิเคราะห์จะประกอบด้วยข้อเสนอแนะขนาดสั้น ภายใต้เงื่อนไขด้านกฎหมายในปัจจุบันของไทย แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลไม่อาจมั่นใจได้ว่าการแก้ไขร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้เพียงอย่างเดียว จะช่วยคุ้มครองสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ ทางหน่วยงานจึงมีข้อเสนอแนะบางส่วนในเรื่องข้อกฎหมาย และมาตรการอื่นนอกเหนือไปจากร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้

​บทวิเคราะห์และข้อเสนอแนะเหล่านี้เป็นผลมาจากข้อกังวลหลักของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล และอาจไม่ครอบคลุมเนื้อหาในทุกมาตรา หรือไม่ครอบคลุมสิทธิมนุษยชนทุกด้านของร่าง พรบ.ฯ

1. กรอบกฎหมายระหว่างประเทศและรัฐธรรมนูญ

1.1. กฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ

​สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ รวมทั้งสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการสมาคมและการแสดงออกซึ่งเกี่ยวข้องกันอย่างใกล้ชิด เป็นหลักประกันที่ได้รับการคุ้มครองตามสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นรัฐภาคี โดยเฉพาะกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR)

ข้อ 21 ของ ICCPR กำหนดว่า

สิทธิในการชุมนุมโดยสงบย่อมได้รับการรับรอง การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้นอกจากจะกำหนดโดยกฎหมายและเพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ หรือความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชนหรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น

​ในจดหมายที่องค์การสหประชาชาติได้รับเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2557 รัฐบาลไทยได้แจ้งต่อเลขาธิการองค์การสหประชาชาติว่า ตามการอ้างอำนาจในข้อ 4 ของกติกา ICCPR เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม 2557 เพื่อเลี่ยงพันธกรณีตามสนธิสัญญา โดยมีการชะลอการบังคับใช้ หรือการจำกัดสิทธิหลายประการที่กำหนดไว้ในกติกา ICCPR รวมถึงสิทธิที่จะชุมนุมโดยสงบ

​แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลต้องการย้ำว่า ตามข้อ 4 ของกติกา ICCPR ในภาวะฉุกเฉินนั้น รัฐภาคีอาจใช้มาตรการที่เป็นการเลี่ยงพันธกรณีของตนภายใต้กติกานี้ได้ “เพียงเท่าที่จำเป็นตามความฉุกเฉินของสถานการณ์” ดังที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของกติกาฯ นี้อธิบายว่า “…การเลี่ยงการปฏิบัติตามพันธกรณี ให้กระทำได้เท่าที่จำเป็นตามความฉุกเฉินของสถานการณ์ และจะต้องสะท้อนถึงหลักความได้สัดส่วน ซึ่งเป็นพื้นฐานสำหรับการเลี่ยงพันธกรณีและการใช้อำนาจในการจำกัดสิทธิใดๆ นอกจากนั้น จากข้อเท็จจริงที่ว่า การเลี่ยงพันธกรณีทำให้ไม่ต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดบางประการ อาจกระทำได้โดยอ้างเหตุความฉุกเฉินของสถานการณ์นั้น อย่างไรก็ดีต้องมีการแสดงให้เห็นถึงเหตุแห่งความฉุกเฉินของสถานการณ์นั้นด้วย” คณะกรรมการฯ ยังเน้นย้ำว่า “มาตรการซึ่งเป็นการเลี่ยงการปฏิบัติตามข้อกำหนดของกติกา ต้องมีลักษณะที่เป็นเหตุยกเว้นและเป็นมาตรการชั่วคราวเท่านั้น”

​แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลเห็นว่า การจำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่การประกาศใช้กฎอัยการศึกในประเทศไทย รวมทั้งการจำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการแสดงออกและการสมาคมที่เป็นอยู่ ไม่สอดคล้องกับเงื่อนไขดังข้างต้น มาตรการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมที่เป็นอยู่มีลักษณะกระทำโดยพลการ และใช้อำนาจอย่างกว้างขวางมากเกินไปทั้งในแง่ของขอบเขตและเนื้อหาสาระ จนไม่อาจถือได้ว่ามีสัดส่วนเหมาะสมหรือเป็นมาตรการที่เป็นข้อยกเว้นได้ นอกจากนั้นการบังคับใช้มาตรการเหล่านี้นานกว่าห้าเดือน ย่อมไม่อาจถือได้ว่าเป็นมาตรการ “ชั่วคราว” เช่นกัน

​แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลสนับสนุนความเห็นของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของกติกาฯ นี้ที่ว่า การจำกัดสิทธิตามข้อ 21 นั้นเพียงพอแล้ว จึงไม่มีเหตุผลมากเพียงพอที่จะต้องเลี่ยงพันธกรณีแม้ในภาวะฉุกเฉิน

ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล:

• ถอนการประกาศเลี่ยงพันธกรณีตามกติกา ICCPR

1.2. ข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญที่คุ้มครองสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ

​ในเบื้องต้น แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลต้องการย้ำว่า เช่นเดียวกับสิทธิมนุษยชนหลักอื่นๆ สิทธิมนุษยชนในการชุมนุมโดยสงบจะได้รับการคุ้มครองอย่างดีที่สุดในประเทศ เมื่อมีข้อกำหนดเป็นกฎหมายเฉพาะและเป็นกฎหมายพื้นฐานเช่นในรัฐธรรมนูญ

​รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มีข้อกำหนดหลายประการเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชน รวมทั้งข้อกำหนดที่คุ้มครองสิทธิที่จะชุมนุมโดยสงบเป็นการเฉพาะ และมีข้อกำหนดเกี่ยวกับสิทธิที่เกี่ยวเนื่องกับเสรีภาพในการแสดงความเห็นและการแสดงออก ในทางตรงกันข้าม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ที่ประกาศใช้เมื่อเดือนกรกฎาคม 2557 และมีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน ไม่มีข้อกำหนดเป็นการเฉพาะเกี่ยวกับสิทธิเหล่านี้ แม้มาตรา 4 จะให้ความคุ้มครองโดยรวมโดยระบุว่า

ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้

​ดังที่แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลเคยตั้งข้อสังเกตไว้ ทางองค์การฯ กังวลว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ให้การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่อ่อนแอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า นอกจากจะไม่มีเนื้อหาที่ชัดเจนถึงสิทธิหลักที่ต้องได้รับการคุ้มครองแล้ว การกำหนดให้การคุ้มครองตามมาตรา 4 อยู่ “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” หมายความว่าสิทธิมนุษยชนและพันธกรณีระหว่างประเทศของไทยตกอยู่ในสถานะเป็นรองเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ทั้งนี้ ตามหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ รัฐไม่อาจอ้างกฎหมายในประเทศเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการไม่ปฏิบัติตามสนธิสัญญา

ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล

• นำข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญที่ที่ระบุถึงการปกป้อง คุ้มครองสิทธิมนุษยชนอย่างชัดเจนกลับคืนมาในรัฐธรรมนูญที่จะทำการจัดทำต่อไป
• ประกันว่ากฎหมายในประเทศทุกฉบับมีเนื้อหาสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนของไทย

2. ข้อกังวลหลักเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนในร่างพรบ.ฯ

2.1. แม้แต่การคุ้มครองอย่างจำกัดตามร่างพรบ.ฯ ก็ไม่อาจกระทำได้ภายใต้กฎอัยการศึก

​มาตรา 4 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดว่า “การชุมนุมสาธารณะในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก และการชุมนุมสาธารณะที่จัดขึ้นเพื่อประโยชน์ในการหาเสียงเลือกตั้งในช่วงเวลาที่มีการเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น”

​หมายความว่า แม้จะมีการรับรองร่างพรบ.ฯ แล้ว ก็จะยังไม่มีผลบังคับใช้ทันทีจนกว่าจะยกเลิกกฎอัยการศึก ในปัจจุบันตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 7/2557 นับแต่เดือนพฤษภาคม 2557 ระบุว่า “ห้ามมิให้มั่วสุม หรือชุมนุมทางการเมือง ณ ที่ใด ๆ ที่มีจํานวนตั้งแต่ 5 คน ขึ้นไป” และ “หากผู้ใดฝ่าฝืนต้องระวางโทษจําคุก ไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท หรือทั้งจําทั้งปรับ”

​ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) คำสั่งคสช.ฉบับนี้และทุกฉบับจะยังคงอยู่และมีผลบังคับใช้ตามกฎหมาย กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ร่างพรบ.ฯ จะไม่มีอำนาจในการเปลี่ยนแปลงใดๆ ในทางปฏิบัติ จนกว่าจะมีการยกเลิกกฎอัยการศึกหรือประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 7/2557 เสียก่อน

ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล:

• ยกเลิกข้อกำหนดใดๆ ที่ประกาศตามกฎอัยการศึกซึ่งส่งผลกระทบในทางเสียหายต่อสิทธิมนุษยชน
• ยกเลิกประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทุกฉบับที่จำกัดสิทธิมนุษยชนโดยรวม และจำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบเป็นการเฉพาะ

2.2. นิยามซึ่งให้อำนาจอย่างกว้างขวางต่อทางการในการสั่งห้ามการชุมนุมโดยสงบ
​มาตรา 7 ของร่างพรบ.ฯ มีเนื้อหาบางส่วนดังนี้

การชุมนุมสาธารณะใดมีการขัดขวางหรือกีดขวางมิให้ประชาชนใช้ทางหลวงหรือทางสาธารณะได้ตามปกติโดยไม่ได้รับอนุญาตจากผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาทางนั้น หรือทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเกินที่พึงคาดหมายได้ว่าเป็นไปตามปกติและเหตุอันควร หรือมีการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่น หรือมีการกระทำการใด ๆ อันอาจก่อให้เกิดความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมืองไม่เป็นการชุมนุมสาธารณะโดยสงบ

​แม้ว่ากติกา ICCPR จะอนุญาตให้สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ รวมทั้งสิทธิอื่นๆ บางประการ (เช่น เสรีภาพในการสมาคมและเสรีภาพในการแสดงออก) อยู่ใต้ข้อจำกัดบางประการ แต่ข้อจำกัดดังกล่าวจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อในประการแรกคือมีกฎหมายกำหนดเอาไว้ ประการที่สอง คือเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ (ความมั่นคงของชาติ ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชน) หรือเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น และประการที่สาม เมื่อเหตุผลดังข้างต้นสามารถพิสูจน์ได้ การจำกัดสิทธิใดๆ ที่ไม่สอดคล้องกับทุกองค์ประกอบดังกล่าว หรือที่เรียกว่า “บททดสอบสามประการ” (“three-part test”) ย่อมถือเป็นการละเมิดสิทธินี้

​แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลอย่างยิ่งว่ามาตรา 7 ให้อำนาจทางการอย่างกว้างขวางในการสั่งห้ามการชุมนุมประท้วงอย่างสงบ ซึ่งอำนาจดังกล่าวไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ข้างต้น เรามีข้อกังวลโดยเฉพาะในเนื้อหาของมาตรานี้ที่ระบุว่า การชุมนุมโดยสงบอาจ “ไม่เป็นการชุมนุมสาธารณะโดยสงบ” และเป็นเหตุนำไปสู่การฟ้องร้องดำเนินคดีและการใช้กำลังของตำรวจได้ เพียงเพราะการชุมนุมนั้นเป็นเหตุให้มีการ “กีดขวางมิให้ประชาชนใช้ทางหลวงหรือทางสาธารณะได้ตามปกติ…” กรณีที่เป็นการชุมนุมขนาดเล็กอย่างสงบ เช่น การชุมนุมบนถนนหรือตามจัตุรัสในเมืองนั้น “การขัดขวางการใช้ประโยชน์ตามปรกติ” เป็นเรื่องที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ข้อกำหนดเช่นนี้ย่อมเปิดโอกาสให้ทางการสั่งห้ามหรือสลายการชุมนุมได้หากไม่พอใจแม้จะเป็นการชุมนุมโดยสงบก็ตาม ในทำนองเดียวกัน คำว่า “การขัดขวาง” มีความหมายที่กว้างมาก และอาจถูกใช้โดยพลการเพื่อปราบปรามการชุมนุมโดยสงบ

​มาตราอื่น ๆ ที่ใช้คำว่า “ความสะดวก” นั้นเปิดโอกาสให้มีการใช้อำนาจโดยพลการ เพื่อจำกัดการชุมนุมโดยสงบ (“ขัดขวางความสะดวกของประชาชนที่จะใช้หรือเข้าออกที่สาธารณะนั้นตามปกติ” มาตรา 12(1) และในทำนองเดียวกันในมาตรา 18(1))

ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล

• เปลี่ยนถ้อยคำในมาตรา 7 และมาตราอื่น ๆ ทั้งหมดที่จำกัดสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ โดยให้เหลือเงื่อนไขการจำกัดสิทธิเท่าที่กระทำได้ตามข้อ 21 ของกติกา ICCPR
• ประกันว่า โดยการประกาศใช้กฎหมาย ระเบียบ และคำสั่งใด ๆ การจำกัดสิทธิเหล่านี้ต้องได้รับการตีความอย่างแคบทั้งในทางกฎหมายและในทางปฏิบัติ และเป็นไปตามหลักความจำเป็นและความได้สัดส่วน

2.3. ข้อกำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมต้องขออนุญาต
​มาตรา 11 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดว่า

ผู้ใดประสงค์จะจัดการชุมนุมสาธารณะและการชุมนุมนั้นอาจจะกระทบต่อการรักษาความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีตลอดจนสุขอนามัยของประชาชน หรือความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ให้มีหนังสือแจ้งการชุมนุมต่อผู้รับแจ้งก่อนเริ่มการชุมนุมไม่น้อยกว่ายี่สิบสี่ชั่วโมง

​มาตราดังกล่าวยังกำหนดเพิ่มเติมว่า “หนังสือแจ้งการชุมนุมสาธารณะ จะต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ ทั้งนี้ให้เป็นไปตามแบบที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด”

​มาตรา 12 กำหนดเงื่อนไขในการใช้อำนาจตามมาตรา 11 ซึ่งรวมถึงกรณีที่ “ขัดขวางความสะดวกของประชาชนที่จะใช้หรือเข้าออกที่สาธารณะนั้นตามปกติ”

​แม้ว่าข้อจำกัดตามมาตรา 11 และ 12 จะสอดคล้องกับเนื้อหาของข้อ 21 ของกติกา ICCPR แต่ร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้ยังกำหนดเพิ่มเติมให้ประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตในการจัดการชุมนุม ในกรณีที่การชุมนุม “อาจกระทบต่อความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ” ดังที่ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า คำว่า “ความสะดวก” เป็นคำที่มีความหมายกว้างขวางและคลุมเครือ แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลว่า การกำหนดให้ประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตการชุมนุม ในกรณีที่เพียงอาจเป็นไปได้ (“อาจจะ”) ว่าการชุมนุมอาจจะกระทบต่อ “ความสะดวก” ของสาธารณะ เป็นเงื่อนไขที่บังคับให้การชุมนุมสาธารณะโดยสงบทุกครั้งต้องได้รับการอนุญาตจากทางการเสียก่อน

​ผู้รายงานพิเศษสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและการสมาคมระบุว่า เราควรสันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้ชุมนุมมีเจตนาที่จะชุมนุมโดยสงบ ผู้รายงานพิเศษฯ ย้ำว่าไม่ควรกำหนดให้ต้องมีการขออนุญาตเพื่อการชุมนุมโดยสงบ การใช้สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ ควรถูกควบคุมอย่างมากที่สุดด้วยเงื่อนไขให้ต้องมีการแจ้งล่วงหน้าเท่านั้น ซึ่งไม่ควรให้เป็นภาระมากจนเกินไป โดยเหตุผลที่ต้องแจ้งล่วงหน้าก็เพื่อให้ทางการสามารถอำนวยความสะดวกต่อการใช้สิทธิดังกล่าว และใช้มาตรการเพื่อประกันความปลอดภัยและความสงบเรียบร้อยของสาธารณะ รวมทั้งคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ๆ ผู้รายงานพิเศษฯ มีข้อเสนอแนะว่า ข้อกำหนดให้ต้องแจ้งล่วงหน้าควรเป็นไปตามการประเมินตามสัดส่วนที่เหมาะสม และควรเป็นข้อกำหนดเฉพาะเมื่อเป็นการชุมนุมขนาดใหญ่ หรือกรณีที่เชื่อว่าอาจมีการสร้างความปั่นป่วนวุ่นวายในระดับหนึ่ง

ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล

• เปลี่ยนถ้อยคำในมาตรา 11 เพื่อตัดเงื่อนไขที่กำหนดให้ประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตก่อนจัดการชุมนุม
• จำกัดเงื่อนไขของผู้จัดการชุมนุมให้เหลือเพียงการแจ้งล่วงหน้า กรณีที่การชุมนุมนั้นอาจก่อให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในระดับหนึ่ง

2.4. การเอาผิดทางอาญากับการจัดการชุมนุมโดยสงบ

​มาตรา 30 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดว่า

ผู้จัดการชุมนุมสาธารณะที่กระทบต่อการรักษาความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีตลอดจนสุขอนามัยของประชาชน หรือความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งมิได้แจ้งการชุมนุมตามมาตรา 11 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

​ร่าง พรบ.ฯ ยังกำหนดอัตราโทษหลายประการให้กับผู้จัดการชุมนุม ผู้ให้ความช่วยเหลือ และยังรวมถึงผู้เข้าร่วมในบางกรณี เมื่อมีการละเมิดข้อกำหนดตามร่างพรบ.ฯ รวมทั้งมีโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งเดือนถึง 10 ปี และโทษปรับตั้งแต่ 1,000 บาทจนถึง 200,000 บาท

​แม้ในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนโดยรวม รัฐอาจเอาผิดทางกฎหมายกับการกระทำบางประการ รวมทั้งการกระทำที่รุนแรงโดยผู้ประท้วง แต่แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลอย่างยิ่งว่า การเอาผิดทางกฎหมายกับผู้จัดการชุมนุมและผู้เข้าร่วมการชุมนุมโดยสงบ ย่อมส่งผลกระทบเสียหายต่อสิทธิมนุษยชนที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ และสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการแสดงออกและการสมาคมที่เกี่ยวเนื่องกัน ทางหน่วยงานมีข้อสังเกตว่า มาตรา 30 ของร่างพรบ.ฯ กำหนดบทลงโทษแม้ในกรณีเพียงไม่สามารถแจ้งล่วงหน้าให้ทางการทราบว่าจะมีการชุมนุม รวมถึงยังมีข้อกังวลที่ว่าการชุมนุม “อาจกระทบ” ต่อ “ความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ” การอ้างเหตุผลที่อาจเป็นเพียงความเป็นไปได้เช่นนี้ เมื่อรวมกับการอ้างคำว่า “ความสะดวก” ของสาธารณะตามข้อสังเกตข้างต้น เท่ากับเป็นการให้อำนาจอย่างกว้างขวางกับทางการที่จะจับกุมและดำเนินคดีกับผู้จัดการชุมนุมอย่างสงบโดยพลการ

​ผู้รายงานพิเศษสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและการสมาคมย้ำว่า “กรณีที่ผู้จัดการชุมนุมไม่สามารถแจ้งให้ทางการทราบ ก็ไม่ควรเป็นเหตุให้มีการสลายการชุมนุมโดยอัตโนมัติ และไม่ควรเป็นเหตุให้ผู้จัดต้องได้รับโทษทางอาญาหรือทางปกครอง ทั้งที่เป็นค่าปรับหรือโทษจำคุก”

ข้อเสนอแนะของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล

• ให้ตัดเนื้อหาใด ๆ ที่มีข้อกำหนดให้ลงโทษทางอาญาหรือทางปกครอง ทั้งที่เป็นโทษจำคุกหรือค่าปรับ กรณีที่ผู้จัดการชุมนุมไม่ได้แจ้งล่วงหน้าก่อนการชุมนุม
• ให้ตัดเนื้อหาใด ๆ ที่มุ่งเอาผิดทางอาญากับผู้จัดและผู้ประท้วง โดยคำนึงว่าควรใช้กฎหมายอาญาทั่วไปกับผู้ประท้วง เช่นเดียวกับที่ใช้กับบุคคลอื่น ๆ
  สรุป

​ในปัจจุบัน มีการควบคุมจำกัดอย่างมากต่อเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ โดยเฉพาะการชุมนุมทางการเมือง และแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลยินดีที่ทางการพยายามจัดทำร่างกฎหมายเพื่อกำหนดให้การชุมนุมโดยสงบสามารถเกิดขึ้นได้อย่างชอบด้วยกฎหมาย

​อย่างไรก็ดี ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะฉบับปัจจุบัน ยังมีข้อบกพร่องและไม่สอดคล้องกับพันธกรณีของไทยที่มีต่อกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ โดยเฉพาะข้อกำหนดเกี่ยวกับสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบในข้อ 21 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR) และข้อกำหนดที่เกี่ยวข้องด้านเสรีภาพในการแสดงออก (ข้อ 19) และการสมาคม (ข้อ 22)

​แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลกังวลอย่างยิ่งว่า ร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้มีคำนิยามซึ่งเป็นการมอบอำนาจอย่างกว้างขวางให้กับทางการในการสั่งห้ามการชุมนุมโดยสงบ เช่น กำหนดให้ผู้จัดประหนึ่งเหมือนต้องขออนุญาตก่อนที่จะจัดการชุมนุมโดยสงบ และการเอาผิดทางอาญากับผู้จัดและผู้เข้าร่วมการชุมนุมโดยสงบ เมื่อกระทำการบางอย่างที่มีการนิยามหรือใช้ถ้อยคำอย่างคลุมเครือในกฎหมายฉบับนี้

​ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังได้รับการพิจารณา ในช่วงที่มีความกังวลอย่างยิ่งต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้น รวมทั้งการออกกฎหมายที่ให้อำนาจจำกัดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวางในไทย และการควบคุมสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบเป็นการเฉพาะ รัฐบาลไทยได้แจ้งในจดหมายเพื่อขอเลี่ยงพันธกรณีโดยอ้างข้อ 21 ของกติกา ICCPR และทางกองทัพได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญพ.ศ.2550 ที่มีมาตรการอย่างกว้างขวางเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ทั้งยังมีการบังคับใช้กฎอัยการศึก และการออกคำสั่งที่จำกัดสิทธิในการชุมนุมโดยสงบอย่างร้ายแรง ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ได้รับผลกระทบแต่อย่างใด แม้ว่าร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้จะผ่านออกมาเป็นกฎหมายก็ตาม

​แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนลเรียกร้องให้ทางการไทยปรับปรุงร่างพรบ.ฯ ฉบับนี้ ทั้งนี้เพื่อประกันให้มีเนื้อหาสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนของไทย ดังที่กล่าวถึงในเอกสารฉบับนี้ ทางองค์การฯ ยังเรียกร้องให้ทางการไทยยกเลิกข้อจำกัดใดๆ ต่อการใช้สิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะให้ถอนจดหมายที่ขอเลี่ยงการปฏิบัติตามพันธกรณีในกติกา ICCPR รวมถึงให้นำข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญที่คุ้มครองสิทธิมนุษยชนกลับมาใช้ใหม่ และให้ยกเลิกคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติซึ่งเป็นเหตุให้ไม่สามารถจัดการชุมนุมโดยสงบ รวมทั้งกิจกรรมทาง “การเมือง” อื่น ๆ ได้ตามกฎหมาย